关于加强养老服务体系建设的调查与思考
来源: 南京市建邺区老龄办 发布日期:2014-07-28
目前,人口老龄化已成为世界性的发展趋势。中国被公认为老龄化速度最快的国家之一。2013年我国60岁以上老人就有2.2亿，2020年将达3亿以上。而敬老爱老又是我们中华民族的传统美德。随着我国人口老龄化的迅速加剧，做好养老为老服务工作是一项既利当代又益长远的民生工程。作为主抓区老龄工作的南京市建邺区老龄办，必须要对一些问题进行很好的思考与研究。
我区2002年区划调整后，总人口减少，但是老龄化问题却没有随之而弱化。近年来，随着新城市中心建设和区域经济发展，我区养老服务体系的构建也变得越来越急切和必要。这既是对政府社会管理职能提出的更高要求，也是我们迫切需要思考和解决的问题。
一、我区老年人口发展现状
截止2013年底，我区总人口386714人，其中60岁以上户籍老人52263人，占比13.5%。从年龄段来看，80周岁以上高龄老人有6986人，100岁以上老人8人。半失能老人约983余名，失能老人近573名。随着人们生活水平和健康水平的提高，加之新城发展和配套设施的逐步完善，新建小区入住率不断增加，我区老年人口已呈现快速增加态势，预计至2020年老年人口所占比例将达到22%。也就是说每5个人中，就有一个以上老年人。
二、我区老年人口基本特点
1、老年人口基数大。60岁以上老年人口占全区总人口的比例目前已达13.5%，我区新城未来发展预测常住人口将达80万，常住老年人口也预计18万，这必然要给经济、社会和老年福利事业的发展提出多方面的养老服务需求。老年人口发展与经济发展不同步，对经济发展造成了巨大的压力。
2、高龄化趋势明显。我区高龄老年人口每年5.4—7%增长。高龄人口生活自理能力差，丧偶和患病的机率高，不仅需要经济上的供养，更需要生活上的照料和精神上的慰藉。
3、未富先老对经济造成的压力大。发达国家人口老龄化大多伴随城市化和工业化而来，呈渐进式发展，当其老龄人口达到10%时，人均国内生产总值一般在1万美元以上。我区人均地区生产总值还达不到发达国家的水平，明显是未富先老。老龄人口发展与经济发展不同步，对经济造成了巨大压力。
4、空巢、独居老人增多。随着家庭小型化和家庭结构的变化，家庭养老功能逐步削弱。老人选择自己生活方式的愿望越来越强烈，不愿和子女住在一起，而是选择单住或独居。目前我区共有独居老人2466人，空巢老人7154人，并呈逐年增多之势。
5、养老需求多样性。老年人的需求在不断呈现多样化，层次性，特别是对机构养老、社区养老、居家养老服务依赖性越来越高。
三、我区养老服务体系建设基本情况
应该说，区委区政府一直十分重视老龄工作，在养老服务工作上也投入了大量人力物力和财力，一些工作还走在了全市前列。主要表现在：
一是成立养老服务协会，统筹养老服务工作。在全市率先成立集居家、社区、机构一体的养老服务协会，协助政府部门加强养老服务行业的规范化建设，统筹养老服务产业的发展。
二是以4D模式，建成机构、社区、居家、虚拟平台养老服务载体。借助我区 “宜居幸福圈”工程建设，全区6个街道42个社区已建成45个养老服务站点，其中，通过省居家养老示范站点验收的有7家，市级3A级标准的有7家。养老机构14家，床位数1619张，占全区老年人口数3.235%。深化养老服务体系，全面提升养老幸福指数。发挥市场活力，立体式推进以健康养老、医养融合养老、温心养老、专业养老、志愿养老、智慧养老、文化养老、产业化养老为主。
三是建立健全覆盖养老服务需求的项目网。加强了社会服务组织的引进和培育，尤其是不断引进不同特长的服务组织、志愿者队伍、老年专业人才，着力编织一张覆盖老年人所有需求的服务项目网，为辖区老年人提供全方位养老服务项目。成立养老培训机构，打造养老专业队伍。借助炫煌养老服务组织和省经贸学院等培训资源，对我区各服务组织的养老专业人员、管理队伍、街道社区老年专干进行有针对性地培训，为我区养老服务储备了一定的人才梯次队伍。
四是强化服务项目的跟踪与监管，提高为老服务满意度。为老服务签定服务协议，以派工单的形式进行。在站点，采取刷卡器刷卡形式，记录服务类别，服务时间和老年人满意度；上门为老服务采取移动刷卡的形式，记录服务类别、服务时间和老年人满意度；由老年人使用自己的老年卡进行刷卡；这些记录自动上传到智慧平台，区街居可以随时监管，服务组织内部也可以根据工单安排，进行适时监督，确保为老服务按时、高效，确保老年人得到实惠、满意的服务。成立第三方评估组织，加强服务组织服务项目的规范化操作监管，也加强了政府养老经费的监管。为了确保经费能够正确使用在老年人身上，我区在以往聘请第三方审计组织，对养老相关经费审计的基础上，在全市率先成立了第三方评估组织。
五是建章立制，规范我区养老服务经费运作和养老规范化。先后出台了我区《养老服务扶持政策》、《站点创建和运营补贴实施办法》、《我区居家社区养老服务实施方案》、《养老服务评估工作实施意见》、《养老服务专业人才培训方案》、《养老服务安全管理工作实施意见》、《建邺区“医养融合·健康养老”活动实施方案》等，进一步明确站点创建及营运补贴标准，以及虚拟养老、托老所、机构养老相关经费补贴标准和优惠政策，对养老服务各环节进行标准化要求，为我区养老服务实现规范化、专业化、科学化奠定了基础。
四、我区养老服务体系建设存在的主要问题
1、为老服务的配套政策还有待进一步完善。指导全区养老服务体系建设的规划和发展目标还存在一些缺陷。国家、省市都有相关的意见要求，但我区由于种种原因还没有完整出台相应的配套文件措施。
2、为老服务布局规划还有待进一步调整。发展养老机构床位数减少与老年人数逐年增加的矛盾日益突出，近两年江心洲街道拆迁工作全面实施，境内有6家老年福利机构在拆迁范围之列，其中包括区社会福利院、慧恩，颐和老年公寓，祥和、江心之家、康良养老院，拆迁前全区共有1619张床位，拆迁后将损失649张以上（占现有总床位数的40.1%），导致养老床位数量急剧下降，严重影响和制约了我区机构养老事业的发展和壮大。另外，养老机构分布不合理、站点分布不均匀，北部较密集，南部没有什么机构，站点分布也很少，且站点大小不一，空间布局不尽合理。
3、为老服务的设施和规模还有待进一步提升。社区养老服务中心的建设和服务老年人群的要求还有一定差距，虽然我区有45个为老服务中心（站点），其中17个为1A级，只能说勉免强提供简易的场所，达不到真正意义上的养老服务中心标准和功能，另外28家2A级以上服务中心中也只是一半有服务组织服务，且有的服务项目单一，内容不丰富，老年人满意度不高。
4、为老服务的意识和水平还有待进一步提高。少数基层干部认识有误区、行动跟不上。部分街道、社区领导过去热衷于抓经济现在主要抓民生，这本身没有错，但对老年发展趋势认识不足，观念上也还有一些问题。市里要求社区必须拿出40%的用房用于提供给专业服务组织为老服务，但却存在：一是不能积极寻找和提供硬件设施；二是有资源却用来出租，不用来为老年人提供服务；三是也建成站点了，却迟迟不引进服务组织开展为老服务活动。有的站点虽引进了服务组织，但管理跟不上，一些社会养老服务组织“自生自灭”。
五、下一步重点工作和主要设想
1、高度重视、通力协作，进一步健全和完善我区养老服务体系建设。根据市委市政府《关于加快全市老龄事业发展的意见》及其《市政府关于动员社会力量加快发展老年人社会福利机构的意见》等文件精神，尽快制订出台符合我区实际情况的实施意见及其细则。建立主要领导挂帅、分管领导具体抓、责任部门负责、相关部门通力协作、全社会关心参与的工作体系。健全会议协调、培训指导、督促检查等各项制度，加快健全和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系。
2、统筹规划、合理布局，进一步加快机构养老建设。按照市委市政府《关于加快全市老龄事业发展的意见》确保全市到2020年每百名老人拥有机构养老床位数达到5张的要求，据测算，我区需要6000张左右的机构养老床位。这迫切要求区政府在加快河西新城建设步伐的同时，应及早谋划、高位协调，尽快解决养老服务机构的建设规划、土地选址、资金筹措等问题，分期分批建设养老机构，以满足日益增长的社会需求。当前尤其要注重推进全力推进区社会福利院重建工程。在江心洲大拆大建的背景下，建议在江心洲或辖区南部整合优化资源，重新高标准建设200至400张床位的新的区社会福利院，以满足全区由政府集中供养的农村“五保”、城市“三无”老人的养老需求。
3、规范管理，引导帮扶，进一步加强社会养老服务组织建设。加大对民办养老机构的政策支持，增强其自身造血功能，为其步入正轨，进入良性循环创造条件；继续引进管理规范、实力雄厚、服务质量好的养老服务组织，并为其发展提供必要的帮助指导；加强对民办养老机构和社会养老服务组织的监管和考核力度，强化对从业人员服务意识、服务能力的教育、培训和引导；加大资金投入，改变政府购买服务的小时工资低于社会平均小时工资的窘境，规范和优化政府购买服务机制，充分调动护理人员工作积极性。
4、挖掘潜力，不甘落后，进一步加大对居家养老社区服务站点的建设力度。要以时不我待的精神，对现有的A级和AA级站点进行提档升级，增加服务内容，创新服务形式。采取调整闲置房屋、整合社区用房以及规划建设新站点等多种方式，增加养老服务站点面积，以满足日益扩大的老年人群的需求。使我区3AAA级站点总数始终排在全市前列。
5、开动脑筋，想方设法，进一步发展创新养老服务工作。如：可设立建邺区养老服务专项基金，用于提供对服务组织的补贴与奖励等，针对不同性质困难老人（重病老年人、失地老年人、拆迁老年人等），尤其是04年以前被征地农民，也可适当增加养老补贴，让河西建设发展成果惠及曾为新城作出贡献的老年群体。再如医养融合是南京市创新特色工作，作为我区可借鉴市里经验，职能部门加强合作，出台文件，建立机制，并尽可能与辖区内及省市大中型医院搞好沟通对接，多建、建好老年人健康绿色通道。还可以尝试采取以房养老等形式解决部分独居、空巢老人的养老问题。还可结合我区创新的三级平台建设进行分片包干网格化管理，赋予网格巡访员明确职责，将对网格内独居、空巢、高龄、困难老人的关心服务落到实处。另外还要加大宣传力度，营造良好氛围，更多地鼓励和引导开展志愿服务、“时间银行”等多种为老服务形式，在全社会形成敬老、爱老、助老的良好社会风尚。
老年人养老需要社会各界、社区力量的扶助，更需要政府的关心支持。它既不是空洞的形式，也不是一时的突击任务，要有可以依托的实体来运作，要有经常、不间断的运行机制来保障。因此必须建立和完善一种可靠、有效的长效养老服务体系，才能从根本上解决机构、社区、居家养老的难题。(谢思旭 龚明祥)
