中国养老体制的问题及出路
来源:中国经济 发布日期:2011-02-11
作为世界老年人口最多、老龄化情况最特殊的国家，必须将应对人口老龄化提高到基本国策的高度加以重视和解决。
中国养老体制运行十多年来，对深化改革，维持社会稳定，实行国民经济又好又快发展起到了积极作用。然而，由于中国正处于经济转型期，养老制度时间不长，本身还不是很成熟，而快速的老龄化又给我国的养老体制带来了新的问题。本文探讨我国养老体制存在的问题和解决办法。
养老体制存在的问题
(一)医疗保障体制不健全
经过30年的改革和发展，中国医疗体制改革逐步深化，但也存在很多问题。
1、城乡、区域间医疗资源分布不合理。医疗资源分布向城市及经济发达地区集中，特别是医疗卫生技术人才明显集中在城市及经济发达地区，经济欠发达地区的卫生院很难留住人才。农村公共卫生服务基础设施落后，群众看病难、看病贵。
2、药品和医疗器械生产流通秩序混乱，价格过高。患者经常被多用药、用贵药，甚至虚报药价。
3、医疗保障体系与医疗公平不相适应。现有医疗保障覆盖率低，全国只有享受国家公费医疗保障的少数人得到了较实在的医疗保障，其他均处于一种较为脆弱的医疗保障之中，居民看病自费比例逐年攀升，个人负担加重，医疗公平明显不足。
我国老年人口是高患病、高伤残、高医疗费用的群体，他们消耗着近80%的医疗资源，医疗费用占整个GDP的8~9%。一个老年人一生的医疗费用占其一生支出的2/3。老年人平均健康预期寿命仅占预期寿命的70%，带病生存时间长达10年。完全或部分失能的老人由2000年2260万增至2009年4000万，增长近一倍。医疗保险基金支出急剧增加，2008年达2020亿元，比2004年上涨234%。
由于老年人群参保率低、结构老化、许多单位应参保不参保，无故拖延保费的缴纳，漏报、瞒报工资基数来逃避缴费，致使基金的筹资水平低；从实际医疗消费看，即使参加了基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇，但由于统筹基金起付标准设置的门槛过高，参保老人自付医疗费用比例高，一些老人患了大病、重病或慢性病，统筹基金和个人账户支付就会严重不足，且存在较大缺口，参保老人不得不用现金支付很高的医疗费用，这给低收入和多病老人带来巨大的经济负担。全民基本医疗保障对医疗费用承受能力提出更高挑战。
(二)养老保障制度“碎片化”
1、养老保险覆盖率低。在我国，纳入基本社会养老保险的人群只占总人口的15%，低于20%的国际最低标准。国家在设计养老保险方案时，未把机关、事业单位纳入基本养老保险社会统筹范围。机关公务员及全额财政拨款事业单位职工的养老保险仍实行国家财政统包；差额拨款和自收自支事业单位职工养老保险实行社会统筹和个人缴费；部分股份制企业、“三资”企业、私营企业以及城镇个体经济组织仍游离于基本养老保险制度之外。
2、统筹层次低。目前还没有建立国家层面的统筹局面，绝大部分还是市县级统筹，只有个别省份建立了省级统筹，养老保障制度的“适用性”和“便携性”差，有关养老保险具体的改革方案、政策制度和基金的调剂等问题都是由地方政府决定，而各地在缴费和待遇标准等具体政策方面千差万别，经济发达的沿海地区养老金积累已达几百个亿，而老工业区及一些经济不发达的贫困地区却收不抵支，养老基金难以在全国范围内进行调剂，致使劳动力跨区域流动也存在着诸多的困难。
3、养老保险收支严重不平衡。随着人口老龄化高峰期的临近，支付压力日益增大。据统计，1980年在职职工与退休人员的供养比是13∶1,1990为10∶1，到2003年，这个比例已经锐减到3∶1。此外，每年新增退休人员300多万人，如果现行政策不变，社会统筹养老金收支均衡赤字将在2016年后凸显出来。
4、养老保险转轨成本高。历史欠账形成沉重的转轨成本，已退休“老人”和1997年养老制度改革前参加工作的“中人”，需要靠改革后“新人”的缴费供养，形成个人账户空转。2008年养老基金“空账”达1.4万亿，2016年将扩大为3万多亿。
5、养老保险基金保值增值能力低。现行制度要求养老保险金余额除满足两个月的支付费用外，80%左右要用于购买政府债券或存入银行，由于近期银行存款利息率低于通货膨胀率，导致养老保险金的结余不断贬值，这势必加重未来时期养老保险的负担，也会增加国家在养老保险方面的支出负担。
6、养老保险缴费率高。全国23%的基本养老保险费率明显高于世界10%的水平，也超过国际20%的警戒线水平；养老保障标准低，城市基本养老保险月均1000元，而农村不到100元。
(三)养老资源严重缺乏
老年人口数量特别是高龄老年人口数量的快速增长，使得社会养老资源的总量明显不足，供需矛盾突出。
1、养老设施总量供不应求
——现有养老服务制度基本上还是“补缺型”的制度框架，主要保障“三无”和困难老人的基本生存，服务面相对狭窄，尚未形成系统化的、惠及全体老年人的服务体系。
——养老床位供给数量严重匮乏，供需矛盾突出。据统计，截至2008年底，全国共有各类老年福利机构37623个，养老床位245万张，仅占60岁以上老年人口的1.5%，不仅低于发达国家5~7%的水平，也低于一些发展中国家2~3%的水平；虽然近年来民办养老设施有了相当发展，但即使像经济发达的北京市，每百名老人拥有床位也仅为1.5张。
——在养老服务供给不足的同时，又表现为供给相对过剩，有些养老机构设施落后，生活缺乏情趣；有些又过于奢华，收费过高，致使许多老年人望而却步。结果是本来为数不多的养老机构利用率不高，远低于发达国家老人进福利院5~7%的社会供养比例。
2、养老服务队伍的职业化建设滞后
从岗位职责和专业技能看，我国现有养老服务队伍远不能适应快速老龄化的社会现实需求。最突出问题是专业技术人员严重缺乏。以养老护理员为例，我国城市失能和半失能老年人占14.6%，农村已超过20%，这部分老年人需要专业护理和照顾。按照老年人和护理员的比例3:1来推算，我国最少需要1000万养老护理员，但目前全国老年福利机构的职工只有22万，取得养老护理职业资格的仅为2万多人，不仅与我国几千万失能老人的潜在需求相差巨大，而且无法满足现有200万进入养老机构的老年人的护理需求。同时，服务队伍的整体素质较低，专业水平、业务能力和服务质量不能有效满足服务对象的需求。
(四)老年产业发展滞后
随着老龄人口规模激增，需求结构变化，老龄朝阳、绿色产业的兴起和发展成为必然趋势。老龄产业涉及广泛，不只包括养老服务，还包括老年教育，老年旅游，老年用品，老年文化娱乐，老年房地产等。
1、老龄产业供需矛盾突出。我国老龄产业尚处于启动阶段，与巨大的市场潜力相比，老年产业远远落后于市场需求。作为一个横跨第一、二、三产业的综合产业体系的老龄产业，目前只在老龄医疗、医药、保健品方面有所发展，其他老年人专用品开发得很少。没有制定发展老龄产业的优惠政策，老人专用商品及精神文化用品开发不够，老年服务业、咨询业及旅游业等大有潜力的老年消费产业发展不够。
2、老龄产业缺乏相应的政策支撑。老龄产业投资大、盈利低、资本回收期长，需要有相关政策的扶持，尽管目前一些重要文件都提到了重视和发展老龄产业，但很多都是原则性要求，缺乏具体配套的政策。即便是已出台的相关政策上，在实施过程中由于受到部门利益等不同因素的影响，还存在落实难的问题，这在很大程度上限制了社会力量的积极参与。
3、老年产业发展处于无序状态。老龄产业起步晚，现有市场管理大多还是依照旧有体制。老龄产业市场缺乏统一的市场规范和行业标准，缺少有力的行业监管机构，造成老龄产业的产品和服务总体质量不高，处于无序运行状态。缺乏行业标准导致了不正当竞争，引发消费者对整个老年市场不信任，这样一来，想正当生产和经营的厂家、商家也不敢轻易涉足该领域。
4、老年产业投资不足，缺乏规模效益。我国人口老龄化是在未富先老的情况下发生的，老龄化速度和老年人不断增长的需求比例远远大于老龄产业资金投入增长的比例，政府解决老龄问题和促进老龄产业发展的经济实力远远不够，同时老龄产业吸收的社会投资也十分有限。大多数民办老龄产业都面临资金少和贷款难的困境。这就造成了老龄产业发展资金上严重不足，以致形成现有老龄产业层次不高，整个行业后劲不足的尴尬局面，难以形成规模效益。
(五)老年事业体制机制不顺畅
1、老龄工作运行机制不健全。现行的政府养老职能大多分散在政府的各职能部门，民政、妇联、工会、文化教育、劳动人事及企业生产等部门均在搞老龄工作，政府各职能的老龄工作缺乏整体规划和行动协调，政府各职能部门各自为政，很难形成统一的管理，老年工作管理主要是民政部门在做，其他部门与民政部门缺乏有效的配合和协调沟通。人、户、单位分离现象严重，造成现有公共服务设施使用效率低下。
2、社会养老意识不足。由于我国进入老龄化社会的时间不长，对人口老龄化将带来的挑战尚未得到充分认识，在应对老龄化的举措上缺乏统筹，也对未来老龄化挑战缺乏准备，人口老龄化问题的战略地位还没有得到足够重视。对人口老龄化社会发展方式的认识还不深入，应对老龄化问题的政策主要集中在老年人口养老问题上；缺乏对就业、抚养负担、代际公平等与劳动力供求和接续等政策安排；缺乏鼓励老年人参与社会发展、推动老龄产业发展、促进健康老年群体收入，挖掘二次人口红利的政策。老年工作评估制度没有建立，难以对为老服务的效果、效率进行质量评估。
中国特色应对老龄化问题的总体思路
基于以上分析，中国应对老龄化不能简单照搬西方高福利的模式，必须国情出发，走一条中国特色“积极、健康、保障、和谐”老龄化的新路子。
(一)积极老龄化
充分发挥中国特色社会主义制度优势，采取主动战略，动员社会、集中资源、有所作为，从思想认识、物质基础等方面做出制度安排，构建“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的格局；引导社会创造条件，为老年人参与经济社会活动的机会，使其继续融入主流社会，成为稳定发展的积极因素。
(二)健康老龄化
构建健康发展的老龄社会。积极开展健康促进行动，倡导“健康是人类最宝贵的财富”的理念和健康的生活方式，构建老年健康服务系统，实现老年人生理健康、心理健康、道德健康和社会适应能力等方面的完好状态；鼓励年轻时进行“健康储蓄”，提高老年人的生活、生命质量。
(三)保障老龄化
促进人口大国向人力资本强国转变，挖掘人口红利，创造社会财富，提高老年人社会保障的资源储备；树立“人人都会变老、投资老年人受益全人群”的理念，构建国家、集体、企业、家庭、个人参与的多元化、多层次责任分担体系；建立低成本高效益、低标准广覆盖的管用实用养老保障制度，化解保障资金“支出压力大、使用效率低”的两大难题，实现经济供养有资金、生活照料有渠道、精神慰籍有途径、临终关怀有安排的目标。
(四)和谐老龄化
统筹微观需求和宏观影响的关系，不仅考虑老年人口的物质和精神生活等个体需求，更要考虑老龄化对经济社会发展以及资源环境承载力的影响；统筹人口数量与结构的均衡关系，老龄群体与生产、分配、消费等的均衡关系，个体之间、个人与群体之间的均衡关系；构建“不分年龄、人人共享”格局，实施社会资源在代际之间的公平分配制度；从生命全周期视角出发，由重保障的“事后补救”转向重应对的“事前干预”，使人口老龄化应对可持续。
对我国人口老龄化战略的新思考
作为世界老年人口最多、老龄化情况最特殊的国家，必须将应对人口老龄化提高到基本国策的高度加以重视和解决。从改革、发展、稳定的大局出发，遵循全社会共同行动、统筹解决人口老龄化问题的原则，提出以下战略思路供参考。
(一)人力资本综合开发战略
老龄化问题的关键是抚养比升高，调整产业结构、促进技术进步、提高劳动力素质是提高抚养能力的基本途径。但目前降低抚养比的关键在于增加就业，通过实施人力资源综合开发战略，为人口老龄化创造丰厚的物质财富。
1、实现人口红利。实施就业优先策略，实现潜在人口红利向现实人口红利转变。完善促进就业、鼓励创业、扶助失业等系列相关政策，充分发挥潜在人口红利。同时优化产业结构，大力发展第三产业和中小企业，千方百计扩大就业岗位；积极开发公益性就业岗位，支持非全日制、临时性、季节性等灵活多样的、非正规的弹性就业形式。
2、挖掘人口红利。优先投资于人的全面发展，实现由人口大国向人力资源强国转变。随着全球化和知识经济的到来，知识和技术在经济发展中的贡献越来越大，人力资本收益率越来越高，优先投资于人更注重经济与社会发展统一，在人的发展与物的增长间建立有机联系，加强对提高人民生活质量、推动社会公平的投入，促进人的全面发展。加强对提高人口素质、开发人力资源的投入，加强对优化人居环境、引导人口合理分布的投入。
3、延长人口红利。提高老龄人口素质和知识技能，延长老龄人口的健康期，适当拉长就业和准就业年限，从而延长人口红利期。积极开展健康促进行动，鼓励年轻时“健康储蓄”，构建老年健康服务系统，延长健康预期寿命；适时延长退休年龄，创造、增加老年人参与经济社会活动的机会，完善职工培训和再学习机制，最大限度创造就业机会，以延长劳动者的就业年龄。
(二)国民养老保障提升战略
构筑国民养老金制度、个人账户养老金与商业养老保险的“三支柱”养老保障模式。
1、通过国民养老金制度，构筑一个普惠的保障底线。资金通过政府强制性的收费或社会保障税等形式筹集，保障所有老年人最低收入水平，无论其就业或供款记录。该层次意在体现公平，实现资金的代际分配，从而促进社会公平。
2、通过个人账户养老金制度，促进国民收入在一生内的平衡。将现行个人帐户从基本养老保险制度中剥离出来，和职业年金一起组成第二层次。该层次意在体现效率，强调养老保障的个人责任和单位责任。它的税率和费率由政府立法确定，分别由个人和企业缴纳，资金完全进入个人帐户。中央政府对资金的运作制定专门制度，交由相关部门管理运作，并规定最低收益率。该层次意在为退休后的生活提供保障。通过做大个人帐户，使其逐步成为保障大多数劳动者的退休收入的主体。
3、通过商业保险制度，提高多元化的养老保障服务。这是自愿性的商业养老保险，它是前两个层次的补充。目的是满足不同收入阶层养老的需要，体现差别性，强调激励性。国家制定相应的税收、金融等优惠政策，鼓励建立多种形式的商业养老保险制度和模式，在国力不足、只能提供低水平保障的情况下，起到重要的补充养老作用。
4、养老保险体系的替代率方面。国际上一般在60%左右，而我国，由于收入结构中非工资收入的比例较高，因此建议将体系的总体目标替代率设定在75%左右，以利于保障老年人的基本生活需要。其中，国民养老金提供平均工资的20%左右的替代率，个人帐户养老金提供40%的目标替代率，商业养老保险金提供15%的目标替代率。
5、三个支柱的养老保险相互补充，可以有效地应对人口老龄化危机。第一支柱提供老年人生活的最低保障，解决低收入老年人的贫困问题。由于该层次采用现收现付制度，故可规避基金投资风险、预期寿命延长、通货膨胀等养老风险。第二支柱增加了个人和企业的责任，降低了政府财政支出的压力，与第一层次一起提供老年人基本生活保障。第三支柱满足了不同收入层次人群的养老需要，增加了养老金供给，保障其不因退休导致生活水平降低。
6、多渠道筹措基本养老制度转轨成本。既要充分利用存量资产，也要充分利用增量手段，同时也辅之以其他筹资渠道。通过建立财政结余资金、国有股划拨、特种债券发行、彩票公益金、社会捐赠等渠道筹资。
(三)养老服务社会化战略
加快建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充、社工提供服务为载体，城乡一体化、投资多元化、管理规范化、队伍专业化的养老服务体系。
坚持家庭在养老服务体系中的基础地位，符合我国的国情。我国人口老龄化特点决定单纯通过建立养老机构解决养老问题不现实，必须发挥家庭的重要作用。从政策扶持、公共投入等方面入手，全面推进居家养老服务，制定发展居家养老的政策法规，鼓励和支持家庭养老。
积极推进社区居家养老服务，采取多种方式解决居家养老的资金和人力瓶颈。加强社区服务设施、组织、信息平台建设。通过人口计生网络改造，在区、街道(乡镇)和社区(村)建立居家养老三级服务网络。
积极支持社会力量兴办养老服务机构。经营性的养老机构布局遵循市场化原则，但政府可利用产业规划进行调节，鼓励社会资本兴办福利性、非营利性养老服务机构。部分养老机构则向高端发展，走优质高价的发展之路，满足部分老年人的高端需求。
扎实推进养老服务规划化。科学制定养老服务规范流程、行业规范、管理制度、评估标准和指标体系，实施第三方督导评估。培育专业化的养老服务机构和专业化护理服务队伍，加快建设养老服务业培训体系，建立多种类型的培训院系和培训基地，培养专业化的护理队伍。
(四)全民健康促进战略
1、树立健康发展理念。前30年的重心是“增长”、目标是“富裕”，后30年的重心是“发展”、目标是“健康”。GDP高未必健康幸福水平高。韩国人均GDP比美国低，但健康幸福指数世界第一。以提高健康为主导的发展方式，是持续富裕的动力；健康人群学习能力强、储蓄率高、投资水平高，促进经济发展。
2、构建健康发展的老龄社会。积极开展健康促进行动，倡导年轻时进行“健康储蓄”，“健康是人类最宝贵的财富”的理念和健康的生活方式，构建老年健康服务系统，实现老年人生理健康、心理健康、道德健康和社会适应能力等方面的完好状态。
3、老龄社会无障碍化改造。建立老年人失能等级划分标准，开展适应我国国情的老年人居住环境通用标准、规划的设计与技术改造，实现老年人居住和生活环境的无障碍化，着力打造老年人宜居示范社区，并优先从国家政策层面对老年福利机构、老年康复医院等老年人集中供养机构进行无障碍设计与改造。
4、加强老年人康复辅具研发与应用。通过“产、学、研”相结合，积极利用重点工科院校和科研机构丰富的人力资源和技术储备，积极研发室外型电动轮椅、助听器、人机交互接口、尿/便失禁护理设备、老年人肢体运动助力系统等多种康复辅具。建立辅具产品市场的准入制度，加强高技术含量的新产品研发成果的快速转化，形成具有中国特色的康复辅具产业体系。
