老龄化挑战与城市户籍改革中国老龄产业协会

老龄化挑战与城市户籍改革

来源:任远教授在日本东京市政调查会的讲演发布日期:2011-02-10

　　老龄化问题已成为世界主要国家和主要城市所面临的共同挑战，老龄化程度较低的城市可以从老龄化程度较高的城市中学习应对的经验。同时，不同国家和不同城市又各有其具体的、富有特殊性的老龄化问题。中国老龄化的当下基本背景是：相对于人均经济收入水平较低而具有更高的老龄化水平，相对于老龄化水平具有更低的社会保障水平，中国正同时经历着快速的人口老龄化和人口城市化，与此同时，中国是在城乡二元结构限制着人口城市化的背景下出现的人口老龄化。

　城乡二元结构限制下的人口城市化带来的现象，就是大量农村劳动力进入城市，但大量在城市中长期居住和稳定工作的外来移民无法获得当地城市的户籍。这样也就带来了两种口径的老龄化，一是用户籍人口来衡量的老龄化，二是用常住人口来衡量的老龄化。考察中国城市的老龄化问题，必须以此为出发点。

　一、老龄化问题在城市化进程中的特殊表现

　由于城乡之间、地区之间存在的户籍壁垒，在中国出现户籍人口老龄化和常住人口老龄化有所差别的现象，成为研究中国城市老龄化问题的一个独特观察视角。

　户籍人口老龄化是有本地户籍的老龄人口占所有本地户籍总人口数的比重，而常住人口老龄化是在本地区常住的老龄人口总数占在本地的所有常住人口的比重。按照最近几年人口普查的口径，常住人口是居住在城市半年及半年以上的人口，或者是居住在本地但是离开其迁出地半年以上的总人口数。

　从全国来看，户籍人口老龄化和常住人口老龄化的数值应该是一致的，2009年底我国60岁以上老年人口占总人口的比重为12.5%。但是分到农村地区和城市地区、分到不同地区来衡量老龄化的水平，户籍人口老龄化和常住人口的老龄化就会不一样。例如，上海是中国老龄化水平最高的城市。在2009年底，上海的户籍人口有1400万，户籍人口中60岁以上的老年人口有315.7万，占户籍人口比重的22.5%；而如果包括常住在上海半年及以上的外来人口，上海的常住人口数量为1921万人，常住老年人口约331.3万，以常住人口口径衡量的上海老龄化水平为17%左右。

　上海的常住人口老龄化水平远低于户籍人口老龄化的水平。与此相应，我国还有一些地区是人口流出远大于流入的净流出地区，其常住人口口径的老龄化则大于户籍人口口径的老龄化；还有一些地区流出人口和流入人口数量都很多，其常住人口老龄化和户籍人口老龄化也表现出另外的特点。由于城乡之间、地区之间存在的户籍壁垒，在中国出现户籍人口老龄化和常住人口老龄化有所差别的现象，成为研究中国城市老龄化问题的一个独特观察视角。

　我们一般总觉得大城市的老龄化问题更加严重，这对理解中国当前老龄化的实际情况来说，其实是一个似是而非的结论。按照户籍人口的老龄化来统计，中国大城市的老龄化程度确实比中小城市和农村地区更高。因为相对来说，大城市具有更低的生育率水平，也具有更高的人口预期寿命。从1970年代以来，城市地区实施了比农村更为严格的生育控制，基本上都采取了一胎化政策，农村的政策生育水平和实际生育水平一直都高于城市地区。在这个背景下，城市的人口转变发生得更早，也比全国更早地完成了人口转变。例如，我国是在1990年代后期基本完成了向“低生育率、低死亡率”的人口转变，上海在1970年代后期就已经完成了这一过程。同时，由于城市部门在健康与医疗领域的公共投资水平远高于农村地区，使城市地区的预期寿命又显著高于农村地区，例如上海的人口预期寿命已经达到82岁左右，女性的预期寿命甚至超过了84岁，而全国平均的出生人口预期寿命为73岁左右。城市地区具有更低的生育水平和更高的预期寿命，使以户籍人口来衡量的大城市地区老龄化水平比农村地区更高。

　但是，以常住人口口径来观察，中国大城市的老龄化问题相比于中小城市和农村地区就没有那么严重了。中国城市化水平从1970年代末的15%左右增长到现在的46.6%，主要是大量年轻劳动力从农村地区进入城市，其中约有1.5亿的人口并没有获得所在城市的户籍，但他们实际上长期居住甚至是永久居住在城市地区。因此，以常住人口口径衡量，城市地区的老龄化程度实际上不是高于农村的老龄化程度，而是低于中小城市和农村地区的老龄化程度。目前我国60岁以上人口占总人口的比重为12.5%，以常住人口口径推算，城市地区的老龄化水平为11%，农村地区则达到14%。并且，对不同城市之间的老龄化程度加以比较，也基本上是城市经济发展水平越高，用户籍人口来衡量的人口老龄化程度也越高，但由于这些经济发展城市所吸纳的移民数量越多，以常住人口衡量的老龄化程度反而更低。以第五次人口普查结果为例，长三角所有城市65岁以上人口比重的平均水平为10%，南京、苏州、杭州和宁波等经济发达城市的老龄化程度都低于区域城市的平均水平，而经济发展水平相对较低的城市如泰州等，其老龄化程度反而高于区域水平。

　中国以常住人口口径衡量的大城市老龄化程度是低于中小城市、也是低于农村地区的。同时应该看到，大城市作为充满发展机会和发展活力的地区，集聚了投资，集聚了富有生产力的人力资源，城市地区的生产力更高，使其具有更大的能力加强老年服务和社会保障以解决老龄化问题。大城市老年人口的退休金和社会保障水平相对更高，老年人口的平均收入水平远高于农村地区，大城市的健康、医疗、文化等公共服务水平更高，大城市老年人口的预期寿命和健康水平更高，使大城市的老年人口相对具有更加稳定和更有保障的生活。与此相比，农村地区的养老保障还没有得到完全覆盖，社会保障的标准也比较低。不少农村地区的老年人口还主要依赖土地和子女来作为自身生活的保障。农村老年人口的贫困率更高，农村老年人口的健康指标和医疗服务获得状况更差，农村老年生活所面临的各种风险更高，等等。这些都说明中国在快速城市化过程中，大城市的老龄化问题相对于农村地区，其实相对不那么严重。

　中国的城市化将继续快速推进，目前我国的城市化水平为46%，预计在2030年增长到70%，也就是在未来30年内，继续有4-5亿的农村劳动力进入城市，其中多数是年轻的劳动适龄人口。根据预测，我国城市和农村的老龄化程度都将不断提高。随着城市化的迅速推进，在2030年以前农村地区的老龄化增长速度将更快。现在我国的老龄化程度为12.5%，预计在2030年左右将达到25%，届时城市的老龄化程度为21%，农村的老龄化程度将达到29%。而在2030年以后，由于中国城市化的速度将开始减慢，进入城市的青年移民数量也将相对减少，同时，当前在城市中居住的外来移民群体也将逐步进入老年。如果我们考虑中国户籍制度改革的推进，会使当前在城市长期居住的外来移民有更大的机会成为拥有城市户籍的定居居民。即使不考虑户籍制度改革，利用当前的移民模式做出一个初步预测，可以发现，在2030年到2040年，以常住人口口径计算的中国农村的老龄化程度虽然仍然高于城市地区，但二者的差距将逐步减少；到2040年以后，城市老龄化程度将快速提高，并超过农村地区的老龄化程度。而且，如果城市户籍改革的步伐更快，以常住人口口径来衡量的城市老龄化水平超过农村老龄化的时间也将更早。

　因此，从常住人口角度看，在2030年以前的城市老龄化问题，固然是一个重要的问题，但从国家层面上看，农村地区的老龄化问题其实更加严峻。而在2030年代以后，城市老龄化问题会以更快速度和更为显著的压力表现出来，城市特别是大城市的老龄化问题将成为中国发展的严峻挑战。老龄化问题的这一转变，也使在应对人口老龄化挑战的城市发展过程中，相应具有了一个20年左右的机会窗口。从目前到2030年，中国总体的老龄化速度将快速增加，而城市的老龄化速度将稳步增长；2030、2040年代以后，中国总体上的人口老龄化速度将缓慢增长，但城市老龄化速度将高速增加。在2010-2030年左右的时间内，中国的大城市发展不仅要重视解决当前已经面临的日益严重的老龄化问题，更需要为2030年以后快速加剧的老龄社会做好准备。中国需要充分利用高速城市化所带来的人口红利，加强社会保障体系建设，加强老年社会服务体系建设，为2030年代以后常住人口老龄化的快速提高积累应对能力。

　　二、城市化与家庭养老

　对人口结构进行宏观分析，我们可以发现，大量城乡迁移的年轻劳动力发挥了替代性迁移的作用，降低了城市地区常住人口老龄化的水平。而从微观家庭角度分析，大量外来人口进入城市也对家庭养老产生了相应影响。

　　对人口结构进行宏观分析，我们可以发现，大量城乡迁移的年轻劳动力发挥了替代性迁移的作用，降低了城市地区常住人口老龄化的水平。而从微观家庭角度分析，大量外来人口进入城市也对家庭养老产生了相应的影响。

　一种观点认为，移民群体中年轻人口的比重较高，在降低城市整体老龄化程度的同时，并不能直接地解决本地户籍家庭的养老服务。因为本地户籍家庭的养老主要还是以家庭为单位，通过子女来实现服务的。因此，移民对宏观人口结构的调节作用并不能从微观上解决本地居民家庭养老的具体困难。如果我们观察户籍人口家庭结构的变化，可以发现本地人口家庭日益小型化、子女和父母共同居住的比重逐步减少、夫妻双方都是独生子女的家庭养老压力更大、以及拥有一个子女的家庭中老人生活风险更高，这些发生在家庭生活中的变化，都需要由本地人口家庭中的子女来切实承担老龄化的压力。在宏观人口结构中，常住人口中青年数量的增加对微观家庭养老并没有直接的帮助，城市户籍人口家庭养老面临严峻挑战。

　同样，从微观家庭的角度进行分析，我们可以发现，当流动人口从农村进入城市并在城市中长期居住，更加剧了农村留守的老年人口的生活困境。由于年轻子女离开父母到城市就业和生活，农村家庭中子女和老人共同居住的比重随之下降了，农村老年家庭的空巢数量也在同时增加，统计数据表明，我国农村的留守老人数量约有4000万，占农村老年人口的37%左右。考虑到农村老年群体很大程度上还缺乏完善的养老保障，更大程度地依靠子女养老，那么，迁徙到城市中的移民不仅不能直接解决城市家庭中的养老问题，并且对农村家庭中的养老本身带来了更加剧烈的冲击。

　我们也应该看到，城市化过程中的大量移民对微观家庭的养老服务可以间接地发挥积极作用。正是由于大量农村人口进入城市和在城市长期居住，才能够为城市解决老年服务提供充足的劳动力供给。本地家庭养老功能的弱化正是通过移民群体所提供的社会服务来加以弥补的，通过养老服务的日益社会化和专业化，能够缓解城市户籍人口家庭养老的压力。而这些家庭养老服务社会化和专业化的主要承担者是外来移民。养老服务社会化和专业化的发展趋势将不可避免，机构养老和社区养老服务将不断发展，充分利用移民的劳动力资源，以及加强对养老服务社会工作者的职业培训，将为中国大城市应对严峻的老龄化挑战提供重要的人力资源。

　三、应对老龄社会挑战呼唤推进户籍改革

　虽然有大量移民从农村地区进入城市并在城市长期居住，但是户籍制度限制了外来常住人口转变为本地市民。这也折射出当前城市户籍制度改革滞后于大量外来人口在城市长期居住和稳定生活的实际情况。

　中国城市户籍人口老龄化和常住人口老龄化存在差别的根本原因在于，虽然有大量移民从农村地区进入城市并在城市长期居住，但是户籍制度限制了外来常住人口转变为本地市民。这也折射出当前城市户籍制度改革滞后于大量外来人口在城市长期居住和稳定生活的实际情况。已经有多项研究说明了户籍制度改革对城乡发展所造成的不利影响；我们可以进一步来讨论户籍改革滞后同样不利于解决日益严峻的老龄化问题。

　第一，如前所述，由于户籍制度改革滞后，中国城市老龄化将在2030年以后出现一个快速加剧的局面，增加了届时应对老龄化挑战的难度。

　第二，滞后的户籍制度改革扩大了人口（居住）和户口的分离，特别是削弱了家庭养老的能力。

　第三，户籍制度改革滞后背景下，外来人口具有相对较低水平的公共服务和社会福利，似乎在当前一定程度地减少了城市公共财政的压力，但其实只是推迟了养老的风险。外来人口缴纳社会保障不足或者不缴纳社会保障的情况，使其在进入老年以后难以积累起足够的养老保障维持自身的老年生活，这样一来,他们就更加难以在城市中长期生活。同时，如果外来人口回到农村，在当前体制下,他们的社会保障也难以进行转移和衔接，返乡的农民工单纯依靠土地也难以支持其长期的生活。特别是，如果农村人口在移民过程中已经失去了农村的土地，这些人口的老年保障将变得更加困难。因此，户籍制度改革滞后使移民群体在老年以后将面临更加脆弱的生活保障。户籍壁垒同时将养老风险转移到经济更加不发达的农村地区。

　第四，滞后的户籍制度改革阻碍了人力资源的流动，不利于提高城市的生产力。对人口迁移和城市化过程中流动性的限制，阻碍了企业对劳动者的人力资本投资，也削弱了流动人口自身进行人力资本投资的愿望和能力，并因此不能为城市发展提供更高素质的劳动力，阻碍了大城市的产业升级。对流动性限制的另一面是，大城市的中高年龄技术工人由于产业结构调整而面临失业，但他们不能转移到其他新兴工业化城市中去继续就业，这在一方面限制了劳动力的充分使用，另一方面也增加了城市的养老负担。因此，滞后的户籍制度是不适应市场经济要求的，对流动性的限制带来的是人力资源配置效率的下降，带来的是对移民群体人力资本投资的限制，不利于城市最大化地提高劳动生产力，并因此弱化了城市应对老龄化问题所带来挑战的能力。

　第五，滞后的户籍制度改革某种程度上也进一步强化了户籍人口更高的老龄化水平。国外大城市市区的老龄化程度比农村地区和小城市更低，这是因为城市地区伴有更高的土地价格、更高的生活成本，也更缺乏自然风光景色，人口在进入老年退休时期以后,往往形成一个迁移的高峰。但是在中国的大城市中，却出现城市的户籍老龄化程度高于农村，甚至出现在土地价格非常昂贵的CBD地区的老龄化程度甚至更高的离奇现象。造成这种状况的原因有卫生健康服务资源分布的原因，户籍制度的限制是另外的原因。因为依托户籍的社会保障、医疗服务难以转移和衔接，老年人口难以迁移到农村和其他城市。因此，在不少大城市中，一方面出现中心城区的养老机构供不应求，要排几年的队才能得到养老床位，另一方面，郊区和农村的养老机构却出现了床位的空余。这一现象说明户籍制度限制了老年人口的流动，加剧了城市的养老问题。

　因此，日益突出的老龄社会的挑战，要求我们加快推动城市户籍制度改革的步伐。

　第一，户籍制度改革推动移民和城市化。通过发挥替代性迁移的作用，有利于调节大城市的人口结构，增强大城市的竞争性和生产力，有利于为城市发展提供更加充足的劳动力资源，从而有利于解决城市中的老龄化问题。

　第二，户籍制度改革以后，城市需要对更多的城市人口提供更加均等化的公共服务，这样似乎增加了城市公共财政的压力，但我们同时也应该看到，外来人口主要是生产力较高的年轻人口，移民本身是有利于城市公共财政积累的，更多的年轻人进入城市社会保障体系，本身有利于城市社会保障基金的平衡。当前那些没有户籍的外来劳动者在大城市基本不缴纳社会保障费用，或者只缴纳很少的社会保障费用，对于缓解城市当前的社会保障基金赤字作用不大。例如，当前上海每年的养老保障基金的赤字约有100亿元人民币，随着老龄化程度的加深，赤字仍然会继续扩大。而促进非户籍人口加入城市保障体系，有利于加强对社会保障基金的积累，也有利于加强对劳动者的劳动权益保障，增加对劳动者的回报率，并在推动城市化过程中促进和提高内需，实现长期的经济增长，促进城市经济发展方式的转型。

　第三，需要强调的是,城市化本身是有利于提高老年人口生活质量和社会福利的。城市化往往意味着更良好的卫生、健康、文化、娱乐等公共服务，带来老年人口的经济收入、健康水平和预期寿命等各方面的改善。城市化并不是人们想象中的冷冰冰的“水泥森林”，城市化本身能促进解决老龄化的问题，并成为老年人口福利增长的源泉。从这个意义上说，通过户籍制度改革推动城市化进程，就是促进老年人过上更美好的生活。

　在推动中国城市化和引导人口迁移过程中，户籍制度改革已经得到了较多的关注和研究。从应对老龄社会挑战的角度看，我们也发现，城市的户籍制度改革势在必行，必须加快推进。通过推动移民和城市化，促进城市常住人口向本地市民转变，逐步为外来人口实施均等化的养老保障和养老服务，不仅有利于缓解其所在城市的社会保障基金的缺口压力，也有利于实现更加具有包容性的经济增长，并有利于通过不断提高的城市流动性来激发城市的活力、提高城市的生产力，这样才能从根本上积极地应对老龄社会的挑战，以促进解决大城市的老龄化问题。

　在未来10-20年左右，中国整体的人口发展机会窗口将逐步消失，城市老龄化的速度在2030年以后也将进入加快提高的时期，因此，未来的10-20年是中国城市部门应对老龄化挑战的重要机遇期和准备期。在这一不长的发展机遇期中，户籍制度改革越早则越为有利，或者说，户籍制度改革越早则压力越小。加快完成户籍制度改革，加快吸纳外来人口群体进入城市体系，在城市化过程中重视为适应老龄社会所做的加强养老保障体系建设和社会支持体系建设，成为中国应对日益严峻的城市老龄社会挑战必须完成的任务。