开办“国家时间银行”是低成本应对人口老龄化的战略举措
作者:全国老龄办政研部主任 党俊武 发布日期:2011-01-10
人口年龄结构的变化与经济社会发展的不对称决定了我国应对人口老龄化挑战必须实施低成本战略。
⑴“未富先老”的基本国情是把握我国老龄问题的基点。这里的“富”不仅仅是一个经济学概念，而是涵盖经济、社会、政治、文化以及制度等诸多方面的一个复合性概念。人口老龄化分为两种模式，一种是同步式，即人口老龄化与经济社会发展同步进行，发达国家的人口老龄化一般是同步式；另一种是超前式，即人口老龄化超前于经济社会发展，或者说是人口年龄结构的变化与经济社会发展的不对称，简单地说，就是“未富先老”，我国属于超前式。在人口老龄化的把握上，未富先老是我国不同于发达国家的根本特征，也就是说，和发达国家相比，我国人口老龄化超前于现代化，应对人口老龄化各种挑战的经济、制度和社会基础还比较薄弱。这是认识我国老龄问题的基点。需要强调的是，衡量“富”的标准不仅要看GDP总量，更要看人均GDP水平，还要看人类发展指数以及社会保障制度状况等许多方面。否则，就会在我国成为全球第二大经济体的背景下误以为我国是所谓“边富边老”，导致对基本国情的误判。我们需要保持清醒头脑，我国仍然是发展中国家，属于中低收入国家的行列。
⑵发达国家高成本应对人口老龄化的战略实践失败教训多于成功经验。二战以前，德国、英国、法国、美国等发达国家纷纷建立养老、医疗等社会保障制度，当时，人们还没有意识到人口老龄化问题（人口老龄化这一概念是20世纪40年代才提出来的，广为人知是1982年第一次世界老龄大会以后的事情），但当时的社会保障制度十分严格，而且保障水平比较低。二次大战以后，随着英国建立“福利国家”以后，西方发达国家开始普遍建立“从摇篮到坟墓”的社会保障制度，不仅保障覆盖面扩大，保障水平也大幅提升。1973年“石油危机”以后，人口老龄化的发展进一步推波助澜，福利国家的危机也开始显现。此后，各发达国家为应对人口老龄化，纷纷改革社会保障制度，无论左翼还是右翼政党执政，可谓举步维艰，积重难返。到今天为止，西方发达国家无一例外地陷入高福利与老龄化的深刻矛盾，不断引发经济、社会以至政治危机，其间只是程度不同而已。纵观发达国家应对人口老龄化的战略实践，成功经验就是要有相应的制度安排，但失败教训十分深刻：一是任何重大的制度安排必须首先考虑人口因素，这也就是人们把人口学称作“政治算术”的深刻含义所在。二是任何重大的制度安排必须考虑成本。客观地说，二战以后发达国家普遍建设福利国家的政治安排是非常有意义的，但问题在于扩大化。现在看，在经济波动发展曲线与福利和老龄化双重刚性发展曲线的交叉演进中，实行高成本福利制度的政治安排面临今天的危局实属必然。因此，在二战以后福利国家的政治家的评价上，对于他们的历史功绩应当充分肯定，但对于他们的政治远见需要重新评价。
⑶我国应对人口老龄化必须实行低成本战略。我国在1999年就进入老龄社会，今后，人口老龄化的发展速度特别是老年人口增长规模是全球独一无二的。从现在起，现行的重大制度安排的改革与发展特别是社会保障制度、以后新的重大制度安排都必须考虑刚性发展的人口老龄化因素。如果说以往的“政治算术”主要考量的是人口数量，今后的“政治算术”不仅要考虑人口数量，更要考虑人口结构，特别是人口年龄结构。同时，在经济呈现波动曲线发展的永恒规律面前，充分考虑福利和老龄化双重刚性发展的硬约束，在满足人民日益增长的物质文化需要上必须始终坚持兼顾公平与效率条件下的适度战略。提高福利水平是社会主义的内在要求，但必须防止超越经济规律、人口规律和福利发展规律搞盲目扩大化。在未富先老的基本国情下，如何应对人口老龄化，我们没有本钱做高成本的制度安排。借鉴发达国家的前车之鉴，我们的唯一选择只能是实施低成本战略。无论是养老保障、医疗保障还是服务保障等制度安排，都需要坚持这一战略。
二
低成本战略要求我国发展老龄服务必须充分发挥丰富老年人力资源的优势
⑷有效需求严重不足决定了发展老龄服务也必须坚持低成本战略。我国老龄服务发展举步维艰，原因是多方面的，除了体制机制上的问题之外，更深刻的原因是老龄服务有效需求严重不足。老年人特别是失能老年人的需求是现实的，但他们的需求却不是有效需求，也就是没有钱来购买相应的服务。从院所型老龄服务机构来说，进入老龄社会以来，我国民间资本发展老龄服务的热情很高，但迄今为止，只有少数机构发展比较顺利，许多机构运营十分艰难，有的甚至破产了，而更多的企业家则是持资观望。原因就在于，企业家已经看得比较清晰，养老、医疗等社会保障制度尚不完善，长期照护制度尚在襁褓之中，老年人的现有收入水平不足以购买市场提供的服务。因此，获得土地难、投资大、回收周期长的老龄服务机构发展十分缓慢。从居家型服务机构来说，发展缓慢的根本原因是同样的。总体来说，当前，老年人的收入水平普遍较低，导致老龄服务有效需求严重不足。但是，老年人特别是失能老年人的服务需求是现实而急迫的，发展老龄服务的客观需要已经摆在我们面前，在这种情况下，比较现实的选择除了放开市场，鼓励发展收住不同收入水平老年人的高、中、低端院所式服务机构，同时，大力发展居家型机构服务。其中，要实现低成本战略，关键是除了专业化管理人员和服务人员之外，充分发挥低龄、健康老年人的作用，助推老龄服务发展迈上快车道。
⑸充分利用老年人力资源实现老龄服务发展低成本化。需要首先明确一个基本概念，居家服务（居家养老服务）不是传统的家庭养老，它是新型的机构服务。机构服务分为院所型和居家型，区别主要是服务场所的差异，而所谓的“社区养老服务”实际上是一个伪概念，本质上它就是居家型机构服务。至于“居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的提法存在很大问题，需要全面修正。从要素配置来看，构建老龄服务体系主要取决于基础设施、服务费用来源、服务队伍建设三大要素。关于基础设施和服务费用来源，我已经在别的文章中讨论过。这里主要探讨服务队伍建设问题。实际上，从老龄服务机构的运营过程来看，除了基础设施的投资外，最大的费用支出就是管理人员和服务人员的工资和福利收入。实际上，这正是目前老龄服务机构运行中存在的核心问题之一。“老年人有效需求不足→服务价格居低难上→管理和服务人员收入低下→老龄服务队伍不稳定→老龄服务机构运营困难重重”的连环作用机制已经成为当前老龄服务机构发展过程中难以摆脱的怪圈。如何破解这一怪圈，从有效需求一端解决问题是根本性的，但这需要一个过程；与此同时，我们可以逆向思维，从管理和服务人员支出这一端入手，在适度提高专业化人员收入水平的同时，考虑如何大幅消减人员支出总量。因此，除了专业化管理人员和服务人员之外，充分发挥低龄、健康老年人的作用，就成为破解老龄服务发展怪圈、推动老龄服务实现低成本化的重要突破口。
⑹充分利用丰富的老年人力资源需要解决的问题。人口老龄化的根本特征就是社会主体构成三分天下格局的形成，其中，老年人将占到总人口的30左右。因此，在老龄社会条件下，老年人特别是低龄健康老年人将成为社会的重要人力资本。需要强调的是，着眼长远，我国将长期实施的人力资源强国战略将面临老龄社会的重要背景，因此，要实现变人口大国为人力资源强国的战略目标，必须同时考虑规模庞大的低龄健康老年人。目前，在充分利用丰富的老年人力资源上还面临许多问题：一是老年人再就业与劳动人口就业的矛盾问题。着眼长远来说，特别是随着适龄劳动人口增长跨越拐点以后，这一问题就迎刃而解。因此这一矛盾是暂时的。二是通过什么样的组织方式可以动员分散的老年人力资源。这是问题的关键。结合国际经验和国内部分地方老龄工作实践，目前看，最有效的方式就是时间银行。当然，目前，人们对时间银行还存在许多疑问，因此，需要站在应对人口老龄化和经济社会发展的全局高度，立足当前，着眼长远，重新理清发展时间银行可能面临的问题、把握发展的必要条件，以及大力发展时间银行的可行性和前景。
三
开办“国家时间银行”是发展老龄服务的创新选择
⑺时间银行是服务业和金融业相结合的新业态。美国人埃德加•卡恩提出并倡导的时间银行，是指人们将参与公益服务（如为老年人服务）的时间存入时间银行，当自己需要服务时可以从中支取“被服务时间”。时间银行的支持体系包括四个层面：一是技术支持系统，即通过电脑把工作时间或接受服务的时间都按小时记录下来，同时，通过互联网可以实现异地信息交换，为服务时间通兑提供技术支持。要实现这一点，现代信息技术已经没有任何技术障碍。二是信用支持系统，即赋予服务时间以类似货币信用的属性，确保时间银行的健康运行。只要政府赋予某一机构以相应的职能，这一点也不存在大的障碍。三是服务时间计算标准系统，即按照服务类别设计统一的服务时间计算标准。这一点在技术上也不存在大的障碍。例如把老年人所有的服务需求按照生活照料、康复护理、精神慰藉、社会交往和临终关怀五大类再细分成若干具体项目，按时间计算并做好记录。四是全国一体化管理监督网络，即在各地设立时间银行服务站，可依托居家型服务机构和院所型服务机构办理，采取技术手段（如服务方和被服务方共同认可等）加强服务时间计算和记录的监管。从工作量来说，这一管理网络所需要的人员少，投资不多，管理成本也不高。总体看，时间银行既有金融的信用属性，又有服务业的属性，它是金融业和服务业交叉形成的新业态，是继实体经济、资本经济之后的新型服务经济，也是人类社会历史以来经历“物－物”交换、“物－货币－物”交换、“服务－货币－服务”交换之后形成的新的人类交换模式――“服务――时间――服务”交换。它不是历史的倒退，而是金融业和服务业的创新，需要大胆探索。
⑻时间银行只能是国家模型。上述关于时间银行四个层面构成的支持体系表明，时间银行必须具备一体化的国家信用、国家信息技术、国家计算标准和国家管理网络，因此，时间银行只能是国家模型，否则，如果没有国家支持，例如没有国家信用做保证，仅仅在某个城市、某个区或街道、社区开展工作，其结果必然是有始无终。只有满足上述要求，时间银行不仅能够运行起来，而且才能真正发挥规模效应，实现服务的全国通兑。目前，北美、欧洲和亚洲23个国家的300多个社区的企业采用了时间银行系统，我国部分地方也进行了有益的尝试。国内外虽然经过长时间的实践，但还没有形成规模，其中的原因不言而喻。
⑼时间银行是最安全的现代金融产品。任何经济，包括实体经济和资本经济，都是波动性经济，都面临通货膨胀和通货紧缩两种风险。但是，服务时间不同于货币，相对来说，它的价值是相对稳定的，因为它的本质是“服务换服务”，按照服务内容不同类别计算出来的服务时间经历长时间不可能出现大幅度缩水或膨胀。唯一需要考虑的是服务者和被服务者总量的长期均衡以及出现较大不均衡情况下的应对。因此，这里主要考虑出现较大不均衡情况下的应对。但是，无论服务者多于还是少于被服务者，由于我国人口基数大，通过宏观调控都可以应对。至于服务了将来自己又不需要服务（如无疾而终）或者用不上服务（如过早离世），可以通过继承等方式作出妥善安排。
四
开办“国家时间银行”应当尽早动手
⑽开办“国家时间银行”的前景可观。一是有利于实施低成本应对人口老龄化战略。通过时间银行，把老年人组织起来，实现老龄服务在老年人群体内部的互换，可以节约老龄服务人员的支出成本，是“未富先老”条件下应对人口老龄化的重要战略选择；二是有利于充分发挥规模庞大的老年人力资源的优势。我国低龄健康老年人人数众多，如果不充分利用，就是人力资源的浪费。之所以社会上认为老年人是包袱，其中一个根本原因是没有良好的组织体系来发挥老年人的作用。三是有利于形成规模服务经济。老龄服务要发展，本质上就是要面向需求提供服务产品。在我国国力相对薄弱的情况下，通过服务产品的提供，并形成规模，可以有效缓解发展老龄服务的资金需求压力对科技创新以及工业化、城镇化所需资金压力的挤占效应。四是有利于快速助推老龄服务业的快速发展。我国老龄服务业目前的最大困难是严峻的现实服务需求和有效需求的不对称，通过时间银行不但可以破解这一矛盾，而且可以加快老龄服务业发展，满足老年人的现实需求。五是有利于加强社会融合，促进社会和谐。
⑾开办“国家时间银行”不仅必要而且可行。行文至此，开办“国家时间银行”的必要性无需赘言。它的可行性也是十分明显的：一是我国老年人组织发展势头良好。目前，我国建有老年人组织的村居已经接近50％，如果加强政策推动，在较短时间内，老年人组织建设可以实现全国一体化、规范化，从而为实现时间银行所要求的全国性管理网络提供组织保证；二是老龄服务时间计算国家标准制定已经具备良好的基础。目前，失能老年人长期照护服务等级划分标准正在拟定当中，有了这一标准，制定老龄服务时间计算国家标准就迎刃而解。三是国家信用保证是我国的一个优势。时间银行不是传统意义上的银行，运行风险几乎可以忽略不计。风险主要集中在管理上，只要理顺体制机制，授权国家级机构，这个问题就可以解决。四是技术支撑在现在几乎不存在任何障碍。因此，开办“国家时间银行”不仅可行，而且容易操作。
⑿开办“国家时间银行”需要做好相应准备。“国家时间银行”是我国老龄服务体系的重要组成部分。它的开办不仅不会和院所型、居家型机构服务相冲突，而且是这两种形式服务或者说是整个老龄服务发展的有力引擎。但是，要开办“国家时间银行”还需要做好相应准备：一是大力发展居家型为主院所型为辅的机构服务；二是投资建设“国家时间银行”系统。时间银行虽然是“服务换服务”的新型服务经济，但它的运行也需要成本，包括信息系统、管理人员培训等，但和建设院所式机构服务相比，它的成本是相当低的，至于它的基础设施完全可以依托居家型和院所型机构。可以在国家老龄服务建设规划中纳入其中，具体运作可以在参照“国家扶贫基金”的基础上进行改造，设立“国家时间银行”专项基金，支持其运行。
综上所述，开办“国家时间银行”意义重大、利国利民、前景可观。希望有关部门引起重视，加强调查研究，大胆创新，先行试点，取得成功经验后在全国推开，为应对高龄化洪峰到来做好相应准备。
