政府在居家养老服务中的责任
来源:人民网 发布日期:2010-10-15
对于中国的老年人来说，家庭有着特殊而重要的意义。家庭是他们毕生精力和努力的结晶，是他们生命中不可或缺的一部分。随着人口老龄化，特别是高龄化、空巢化和家庭小型化形势的日益严峻，家庭养老功能日益弱化，但“叶落归根”的传统观念在中国依然根深蒂固。据有关调查显示，希望居住在自己家中养老的老年人仍然占绝大多数，高达 85%。那么，老人居家养老，是不是就与政府无关了？其实不然。从公共管理学的角度来看，居家养老服务作为社会公共服务的一部分，可分为福利性、公益性和营利性三种服务类型。福利性居家养老服务属于纯公共产品，应由政府来提供；公益性居家养老服务属于准公共产品，可以由政府和社会共同提供；营利性居家养老服务属于私人产品，应由市场来提供。因此政府在居家养老服务中有着不可推卸的责任。
立法
通过立法的形式保障老年人的合法权益，使广大老年人过上有尊严、有保障的生活。这是社会发展客观规律所决定的，也是国家和政府的首要职能。很多发达国家都建立和实施了老年人保护法，一些国际组织和国家还以专题立法的形式，对老年人的经济和福利给予法律上的保护。联合国有关老年人问题的决议，也要求各国“通过立法，确保老年人获得公平的社会福利”。通过立法保护老年人是社会文明进步和现代化发展的必然要求。
目前我国尚处在不发达的社会主义初级阶段，又面临着“未富先老”这一严酷现实。全社会可用于养老事业的各种物质资源还不是很充足。从这一实际出发，我国发展与完善居家养老服务政策法规体系的基本原则应该是：第一，将养老服务政策与社会发展和社会进步的政策措施统一安排，既要考虑到社会整体的利益，又要兼顾到老年人群体的利益，不但要保证老年人的基本生活，而且要使老年人能够与其他社会群体共享社会发展成果。第二，由于老年人是社会上相对脆弱的群体，在现代化和发展市场经济的过程中，居家养老服务政策必须体现出对老年人的特殊保护作用。第三，要体现出对家庭养老的支持和保护作用，以有利于发扬中华民族优秀文化传统和促进社会主义精神文明建设，以及落实计划生育基本国策。第四，在建立社会主义市场经济体系的过程中，把养老服务产业和居家养老服务政策与国家产业政策的发展通盘考虑，使养老服务产业成为市场体系中的必要组成部分。第五，建立和完善居家养老服务政策体系，使养老保险、医疗保险、社会救助体系等保障措施互相配套，互相补充，有效衔接，使居家养老服务工作的方方面面都有所遵循。
监督
没有规矩不成方圆。政府对居家养老服务的职责还体现在监督和规范市场方面。如果缺少政府的监督和管理，公共产品的公共属性就难以保证，老年人的权益就很容易受到侵害。为此，政府必须加强对居家养老服务工作的监督，制定必要的行业标准和市场规范，切实保护老年消费者的合法权益，同时也使居家养老各市场主体在政府监督下健康发展。
首先，建立对老年人居家养老服务需求的评估机制。居家养老服务需求评估就是对有日常生活照料服务需求的老年人进行评估，通过对老年人的自理生活能力、家庭照料能力、家庭经济支付能力等进行评估分级，以保证政府的补贴资金真正用到最需要帮助的老年人身上，发挥最大的资金效益。
其次，建立养老服务质量的评估机制。为保证居家养老服务质量，必须制定实施统一的服务标准和管理制度，实现规范服务、规范管理。如可采取向服务员发放服务手册、建立服务监督员、定期走访服务对象等方法，对居家养老服务的效果、效率进行服务质量评估。同时还要对居家养老的发展规划是否科学合理、现行政策是否能解决实际问题进行评估，在此基础上不断完善评估工作。
最后，组建中介性评估机构，使评估人员逐步职业化。居家养老服务作为一项公共事业，跟老百姓的生活息息相关，老百姓对它的监督也是时时刻刻、方方面面的。如果完全依靠行政监督，其结果很可能是：要么成本高，要么绩效差。应借鉴发达国家的经验，鼓励社会力量参与社会福利评估，发展非营利性质的评估组织，逐步使评估人员纳入国家的职业系列，促进养老服务评估向职业化发展。同时，政府应建立对评估的监督管理和投诉受理制度。
管理
社会福利是政府对社会宏观管理的基本职能，推进居家养老服务是政府义不容辞的工作内容。在居家养老的初始阶段，为了居家养老服务的快速发展，政府的行政干预是非常必要的。随着居家养老服务的不断发展，政府应该从居家养老服务的具体事务中逐步淡出，从直接管理转变为间接管理，集中精力开展居家养老服务的宏观管理工作，从一个更高的层面给予居家养老服务更多更大的支持。政府对居家养老服务的管理应立足于两个方面：一是通过法律法规为居家养老服务给予指导和支持，如把居家养老服务纳入当地国民经济和社会发展总体规划；制定有关优惠政策，鼓励和扶持各类民间组织、企业和个人从事居家养老服务；按照公共财政的框架把居家养老服务的经费列入政府的财政预算等。二是组织协调。由于养老服务问题涉及社会的方方面面，是一项社会性的系统工程，因此需要有权威性的机构——国家和政府出面组织协调社会各个部门和各界人士共同参与和发展养老服务事业。如针对目前我国居家养老服务资源相对稀缺、现有资源条块分割、各种老年服务设施和服务市场的资源共享衔接不善，无法形成合力等突出问题，政府有责任督促各职能部门突破部门视野，打破条条框框限制，加强协商协作，立足全局，对现有资源进行有效整合，使其发挥最大的效用；同时结合自身职责，分项规划，从不同的方面对居家养老服务工作提供支持，共同把居家养老服务这块“蛋糕”做大做强。
筹资
在法制和公民社会组织较为完善的条件下，政府的很多职能或某些职能的某些环节是可以通过购买服务等政府管理工具来由市场组织或一些独立部门完成的，但资金保障的责任则是在任何时候都无法让其他部门取代的。这是因为，任何公共产品均具有一定程度的“免费午餐”特征，而市场是没有免费午餐的。我国的教育和医疗体制改革结果也说明，完全依靠市场来提供公共产品或公共服务是行不通的。换言之，市场组织不具备提供公共产品的属性。因此，随着法制环境的改善和市场经济的规范化，政府当前的某些职能可能会由市场组织或公民社会组织来承担，但政府作为公共产品投资主体的角色职能只能加强，不能削弱。事实上，在现代社会中，政府的主要责任就是为社会成员提供福利，这可以从西方发达国家社会福利制度的演变过程看到。可以说，现代政府的主要职能或活动都是以为社会成员提供福利和服务或保证人民的生活需要得到满足为目标展开的。由于养老服务行业是个微利行业，不论居家养老服务由谁来提供，都必须以政府作为强大后盾。政府的投资主体角色除了直接财政拨款以外，还可以通过税收优惠政策鼓励民间资本进入居家养老服务领域。没有政府的资助或政策倾斜，居家养老服务行业难以为继。
