公益与效率：中国非营利组织的目标体系研究
来源:《经济与社会发展》 发布日期:2010-10-15
摘要：公益性作为非营利组织的根本价值准则，是推动非营利组织发展的核心能力，而公益目标的实现程度是检验非营利组织实际状况的基本标准。中国非营利组织一直致力于推动中国公益事业的发展，有效地缓解了由于社会转型而产生的社会矛盾，减轻了政府与企业的压力。但在非营利组织的发展中，仍然出现了“公益腐败”、“公益低效”等不正常现象，严重破坏了公益事业的形象。究其原因，在于中国非营利组织缺乏科学有效的管理体制。因此，笔者提出引入效率目标来完善中国非营利组织的目标体系，通过专业化、规范化、高效化的管理手段来推动中国非营利组织的健康发展。
关键词：非营利组织 公益 效率 核心能力
一、公益性是中国非营利组织的核心能力
（一）公益性是非营利组织的核心能力
1. 核心能力与公共利益的基本概念
（1）核心能力
核心能力是“组织中的积累性学识，特别是关于如何协调不同的生产技能和有机结合多种技术的学识”。[1]对应到非营利组织，核心能力的本质就是推动非营利组织发展的独特技术、服务项目以及创造独特营销手段的能力，是组织得以持久发展的源泉。判断非营利组织核心能力的标准在于：能否为用户带来巨大的价值；能否支撑非营利组织多种核心产品或服务；是否为其他组织所难以复制或模仿。
（2）公共利益
对公共利益的解释关键在于说明公共利益的主体和具体内容。第一，公共利益的主体是公众，即公共社会，包括不特定的多数人。尽管公共利益表现在权利形式上可以是公民个人、法人、利益阶层或国家，但作为公共利益主体的公共社会，它是由无数个相互区别的个体、群体组成的，各个组成部分之间存在一定的相互关系。第二，虽然公共利益还存在一定的不确定性，但基本上，对于公共利益的具体内容应该包括：公共秩序的和平与安全；经济秩序的健康、安全及效率化；社会资源与机会的合理保存与利用；社会弱者利益（如市场竞争中的消费者利益、劳动者利益等）的保障；公共道德的维护；人类朝文明方向发展的条件（如公共教育、卫生事业的发展）等方面。[2]
公共利益的主体和内容决定了非营利组织产生的必然性及其区别于政府和企业的特殊性，并成为了推动非营利组织发展的核心能力，对此，要对非营利组织与公共利益的相互关系进行全面的分析。
2.公益性作为非营利组织核心能力的历史分析
西方非营利组织受所在国家政治结构的影响，产生之初就带有强烈的公益目的。西方各国政府早期普遍奉行“自由放任”主义的国内政策，政府机构较少对社会经济事务进行直接管理。一方面，这种做法刺激了人们的劳动生产热情，加速了市场经济体制的发展，另一方面，也加剧了市场竞争的激烈程度，导致不正当竞争、加大了社会不公平程度，激化了社会矛盾。市场无序竞争和社会矛盾激化等公共问题的凸现，要求企业、社会公众力量的壮大。在这种条件下，企业和社会公众成立了大量非营利组织、基金会，这些灵活多样的新型组织实现了公众通过社会自治组织的力量来解决自身问题的目的。随着非营利组织凭借自身公益性、专业性的优势，在解决社会问题中的作用逐渐重要起来，这些组织开始产生一定的政治诉求，要求从政府那里得到合法的政治地位和制度化的利益表达途径。与此同时，政府在制定和执行相关政策的过程中，也渐渐意识到这些组织的重要作用，需要它们的协助，开始着手为非营利组织制定相应的法律规范，为组织的发展提供必要的支持。由此，非营利组织开始正式进入政治过程，成为西方政治结构中的必要组成部分。
西方非营利组织的发展历程说明两个问题，一方面，西方非营利组织为实现公共利益而产生，组织的职能领域非常宽，所涉及的社会利益面也非常广，能够有效地实现并维护公共利益；另一方面，公益性的有效实现是非营利组织获得政府及社会支持的根本基础。由于非营利组织在实现公共利益方面的有效性，西方国家普遍将非营利组织作为合法的利益表达主体，是其政治制度结构中重要的组成部分，非营利组织所表达的公共人利益诉求可以进入政策过程，这从制度上进一步保证了公共利益的实现。可见，西方非营利组织从社会功能和政治功能两个方面都确保了公共利益的实现，组织的发展是一个“自下而上”的过程，其服务民众，代表民众的公益性职能是非营利组织的内生性功能，并使其区别于其他组织形式，从根本上推动着非营利组织的发展。因此，可以说，公益性就是非营利组织的核心能力。
3.公益性作为非营利组织核心能力的理论分析
如前所述，公益性是非营利组织的根本目标，并激励着民众参与非营利组织的公益事业。对此，韦伯的“价值理性论”与托克维尔的“正确理解的利益原则”都做出过解释。
（1）价值理性论
韦伯对社会行动分类的价值理性理论有助于理解公益性作为非营利组织基本价值取向的意义。韦伯将社会行动分为四种类型：工具理性、价值理性、情绪理性和传统理性。非营利组织的活动符合价值理性的分析模型。人们参加公益活动的原因在于“对于某些伦理的、美学的、宗教的或其他行为方式有意识的信念所决定的”，“不管对他们来说可能有多大代价，都把对他们来说似乎由责任、荣誉、对美的追求、宗教的召唤、个人的忠诚或某种原因的重要性所要求的信念付诸实施。”[3]可见，从价值理性的角度看来，公共利益的实现符合个人的理性认识，具有激励个人投身公益活动的能力，非营利组织是因其公益性所具有的巨大精神感召力而得以开展活动的。
（2）正确理解的利益原则
非营利组织在开展公益活动的过程中，强调个人对社会的责任感和使命感，以此来激励组织成员和社会公众参与公益事业。这种精神激励所产生的影响力，一方面来自于“利他主义”，即“视为慈善事业和公益事业作贡献并带动更多的人参与公益事业是一种义务”，[4]更来自于“正确理解的利益原则”，即“参与公益活动可以得到一定的成长经验或成就感”，[5]这种因参与公益活动所带来的经验与成就感本身也是一种“受益”。在这里，利益的范围由原来的经济收益扩大至非物质层面的各种收益。在这种利益的定义下，非营利组织的公益活动为人们实现某种价值提供了一个稳定、规范、有效的平台，参与非营利组织的公益活动能够满足个人的利益需求，能够对个人行为产生驱动作用。
因此，无论从历史还是理论上看，公共利益的存在都决定了非营利组织的产生，并为非营利组织的发展提供了持久有效的动力，成为组织最为根本的核心能力。
（二）非营利组织是中国社会转型的必然要求
改革开放以来，中国非营利组织在政府大力推动下得到迅猛发展。建国以来，我国一直实行计划经济体制，相应的，政府垄断一切社会资源，人民的利益趋于一体化，非营利组织存在的条件比较匮乏，其功能也比较有限。我国实行改革开放以来，从计划经济体制到社会主义市场经济体制的转变使城市的单位制、农村的人民公社制解体，这为我国非营利组织的发展提供了空间与资源；同时，全球化与市场经济使社会利益更加多元化，社会阶层更加多样化，分散的人群需要一种新的社会组织来团结起来，维护各阶层的特殊利益，政府也需要在单位与人民公社之后寻找一种新的社会组织来发挥信息收集反馈的功能；更为直接的是，政府以往奉行的“大政府”理论造成政府机构臃肿，行政成本巨大，人浮于事、效率低下，对此政府必须转换职能才能得到根治，但政府转移出来的职能也需要由其它组织来继续执行，在这些因素的作用下，中国的非营利组织诞生了。
可见，中国非营利组织的生成机制虽然与西方非营利组织不同，但在组织根本目标上是基本一致的，即中国非营利组织同样是基于对公共利益的追求而产生发展的。
二、中国非营利组织的公益能力分析
（一）中国非营利组织的公益能力发展现状
非营利组织的公益能力是在实现公共利益过程中非营利组织进行一系列活动所具备的各种资源、设施和能力的总称。根据我国民政部提供的数据，至2005年6月底，中国共有社会团体15万个；民办非企业单位13.4万个；基金会902个。与之相对应的，中国社会福利事业稳步上升。至同年6月底，全国可提供食宿的收养性单位36856个，比上年同期增长6.1%，床位138.9万张，比上年同期增长13.3%，收养104.3万人，比上年同期增长6.7%。全国共有福利企业30677个，比上年同期下降5.9%，残疾职工64.3万人，比上年同期下降3.7%。全国共有社会捐赠接收站、点22890个，累计直接接收社会捐赠款113772．3万元、衣被493万件、其他捐赠物资价值2067．8万元，间接接收社会捐赠款4946．9万元、衣被36万件、其他捐赠物资价值365．2万元，使228．8万人(次)困难群众受益。各地继续加强社区基础建设，完善社区建设工作机制，强化居民参与意识和社区自治功能。至2005年6月底，全国城镇社区服务设施15．5万处，综合性的社区服务中心9087个，比上年同期增长5％。由此可见，中国非营利组织的公益能力经过多年的锻炼，已经具备了一定的规模和水平，在多个公益职能领域发挥了重要的作用，并仍在以较快的速度继续发展。
(二)中国非营利组织公益能力发展的主要问题
在非营利组织公益事业进一步发展的同时，不可否认的是，仍然存在着一些问题需要我们注意。
1．“公益腐败”现象仍然存在
“公益腐败”主要包括公益机构的违规筹款；挪用公益基金及捐赠物资从事不符合宗旨的活动和事业；侵占或贪污捐赠的款物；逃税漏税、逃汇骗汇；日常管理中的财务浪费。中华体育基金会2000万元、宋庆龄基金会1810万元“丢失”事件，云南“中国妈妈”胡蔓莉违规使用善款，用社会捐赠资金购买私宅并送女儿出国留学事件等都在说明，公益领域同样可能产生腐败问题。公益事业的开展是以社会慈善捐助为根本支持的，但是“公益腐败”的滋长蔓延将严重损害中国非营利组织的形象，并进一步从根本上破坏中国非营利组织生存和发展的基本环境。
2．“公益低效”问题依然严重
“公益低效”主要包括公益机构过分拘泥于陈旧的组织管理制度；政府公务人员兼任非营利组织负责人；“官本位”和“按资排辈”等官僚主义现象严重；公益项目执行效率低下；阻碍人才发展。与政府的公共服务不同，非营利组织的服务带有一种“俱乐部产品”的性质，是对特定领域、特定阶层的服务，更加具体，更加灵活，这也是政府所难以做到的。非营利组织的服务优势在于求精、求细，从微观上做好本组织成员的服务工作。但“公益低效”问题的存在从根本上反映了目前中国非营利组织的内部管理意识陈旧，管理制度落后，致使非营利组织难以发挥自身优势，进而制约了组织的发展。
3．“公益异化”事件日益增多
“公益异化”主要是指非营利组织违反国家有关规定，擅自从事带有营利性质的商业活动等非公益性行为。一直以来，非营利原则都是中国公益机构活动的基本准则之一，但是在具体实施中由于各方面原因却屡遭侵犯，如残联下属的康华公司乱设子公司事件。科技发展基金会原副秘书长违规运作资金，将基金会大量资金直接拆借给企业。甚至影响最大的中国青少年基金会也被报道涉嫌违反国家规定，挪用“希望工程”捐款逾一亿元，用于投资股票、房产及各类风险企业，并招致巨大亏损，其中不少投资项目以“回报少、效益低”告终。“公益异化”问题直接破坏了公益机构的非营利原则，从公益事业发展的整体来看，“公益异化”对中国公益事业的发展是弊大于利，非营利组织忙于商业活动，必将影响其公益事业的开展，特别是在现阶段，中国还没有形成对非营利组织进行监督的完整体系，因此，笔者认为，对于非营利组织的商业活动，应当在严格监督的前提下，限制性的开展。
三、效率意识是中国非营利组织公益能力发展的必要保障
(一)效率、管理与公共利益的关系
一般而言，效率是指单位时间完成的工作量，或劳动的效果与劳动量的比率。从生产的角度来理解效率，这时效率是一个中性的概念，描述的是通过把资源从一种生产领域转移另一种生产领域过程，一种产品可以转换成另一种产品的程度。
另一种对效率的解释是20世纪意大利经济学家V·帕累托提出的，即帕累托效率(Pareto efficiency)，指的是这样一种制度设计的结果，当任何偏离该制度的方案都不可能使一部分人受益而其他人不受损，达到了不减少给予某个人的好处就无法增加给予另一个人好处的程度，即实现了效率，这就是帕累托最优准则。因此，效率描述的是一个特殊的均衡状态，是资源配置的最优状态。
效率是实现组织目标过程中的核心问题，缺乏高效的执行，任何目标都难以实现。可以说，效率是适合于任何管理条件下，适合不同国家、不同地域、不同组织、不同条件的通用管理理念及方法。效率才有了成为中国非营利组织管理目标的理论前提。而效率的实现有赖于科学的管理，只有提高各种组织的管理水平，组织的效率才能得到提高，实现组织的不断发展。因此，管理的目的就在于提高组织效率，更好地实现组织目标。非营利组织公益目标的实现同样需要科学的管理来保证效率的实现。为此，非营利组织高效率的管理要求分析组织及组织的流程，对组织的效率进行规定、评估和分析、改善产品及服务质量、提高组织的能力，从而有效地实现组织的公益目标。
(二)效率目标对中国非营利组织发展的重要意义
1．中国非营利组织适应市场经济发展的必要保证
效率成为中国非营利组织的发展目标，最主要的原因在于中国正在逐步完善社会主义市场经济制度。在强调国家一市场一公民社会三者之间相互独立的同时，也应该重视三大领域相互协作，共同发展的重要性。市场经济作为一种以最低成本实现资源最优配置的制度设计，对发展整个社会生产力具有重要的作用。因此，中国在建立社会主义市场经济体制过程中，劳动生产的效率得到了极大的提高。同时，市场经济的快速发展也对中国非营利组织提出了新的要求。社会主义市场经济是实现社会生产力发展的资源配置方式，追求效率是市场经济的内在价值取向，但市场经济对效率的追求也导致了一些社会不公正的现象，产生了新的社会问题。而完全通过市场和政府来解决这些问题是不现实的。在“政府失灵”和“市场失灵”的情况下，社会需要有新型的组织，来弥补政府与市场能力的不足。国际经验表明，非营利组织在满足弱势群体的社会需求、解决一些长期性的社会问题方面具有独特的优势。例如，非营利组织具有创新性、灵活性的优势；具有与基层联系密切、了解基层实际情况的优势；具有成本低、效率高的优势等等。这些优势使非营利组织在满足弱势群体的需求、解决社会问题方面具有政府与市场不可替代的作用。效率正是保证非营利组织能够发挥应有作用的关键，非营利组织只有在有效实现公共利益的前提下，才能有效地消除市场经济的副作用，推动社会主义市场经济的发展，同时，高效的管理又从组织内部提高了非营利组织的实际工作能力。因此，为适应市场经济的效率准则，非营利组织的发展应该以效率为组织目标。"
2．实现公益资源合理配置的有效途径
中国非营利组织之所以要致力于效率目标的另一个理由是中国存在着严重的公益资源匮乏、资源配置不合理甚至浪费的现象。公益制度也是一种配给制度，非营利组织引入效率意识的目的在于实现公益资源配置的合理化。一方面，在中国公益资源匮乏的环境下，非营利组织在公益活动中普遍存在“志愿不足”、社会筹资困难等问题，这些都要求非营利组织必须视效率为工作目标，珍惜现有的公益资源，尽可能地实现现有资源公益价值的最大化，保证组织的生存与发展：另一方面，如前所述，目前中国非营利组织在从事公益活动中，还在一定程度上存在着“公益腐败”、“公益低效”、“公益异化”等问题，这些都是公益资源配置不合理的具体表现，出现这些问题的原因既包括组织内部管理上的意识和方法问题，也涉及到非营利组织生存发展的具体环境问题。完全根除上述问题，需要深入进行多项改革措施。从非营利组织自身建设来看，以效率目标为重点，加强组织的内部管理是现阶段中国非营利组织提高自身能力，实现有限的公益资源合理配置的有效途径。
3．效率目标是公益目标得以实现的基础
非营利组织发展要致力于效率目标，还有一个理由是公益目标的实现需要依赖于效率目标。非营利组织的主要功能在于帮助社会弱势群体，解决社会问题，实现公益资源合理配置，在这一过程中，公共利益始终是非营利组织活动的基本价值取向和首要工作目标，可以说，公益性为非营利组织的活动提供了精神动力。但必须注意的是，公共利益的实现过程是复杂的，当公益目标进入实施阶段的时候，在原有的“价值理性”的基础上，还需要引入“工具理性”，通过严密的组织结构，合理的制度安排和高效的项目运作来加以实现。在非营利组织的公益活动中引入效率目标，要求组织根据具体问题的性质和特点选择适当管理方法用以解决组织的效率问题，有利于提高效率的一切方法都在效率管理关注的范围之中，通过分析非营利组织公益项目运作的具体流程，对组织的效率进行规定、评估和分析，制定出改进的计划，以此来提高组织的效率，从而有效地实现非营利组织的公益目的。
四、中国非营利组织管理引入效率意识的对策建议
(一)正确处理公益与效率的关系
中国非营利组织所履行的公益职能主要集中在对社会公众，尤其是处于社会弱势地位的群体利益的服务上，因此，非营利组织中的“公益”强调的是非营利组织在代表民众利益上的功能。但这部分利益却并非传统的“效率”目标所关注的重点，传统的效率是市场经济制度中的生产效率，强调公平竞争、自身利益最大化、优胜劣汰等，这也正是市场经济引发社会问题的根本原因。与之相对的，非营利组织的“效率”强调的则是非营利组织在公益项目执行上的及时有效。此时，公益和效率是分属于两个层面的价值取向，公益是目的，效率是手段，当公益目标进入具体项目运作过程中，非营利组织的执行能力就成为决定组织目标得以顺利实现的重要保证，在这一前提下，效率的意义进一步得到凸显。
(二)专业化是实现非营利组织高效率的重要途径
随着时代的发展，大量非营利组织在公益精神的指引下投入到具体工作之中，在具体的工作过程中，非营利组织的内部管理、任务项目的运作实施等都需要较高的技术条件提供保证。只有在专业化的管理活动中，才能实现非营利组织社会管理与社会服务的高效率，非营利组织的公益精神才能得到更为充分的体现。但目前中国非营利组织的人力资源水平总体上还偏低，具有较高学历和较强技术能力的工作人员在非营利组织全部员工中的比例还比较低，组织的整体专业素质还有待进一步提高。另外，“行政化”也是长期困扰中国非营利组织内部管理的主要问题。集中表现在其内部运行机制上，权力集中，决策缺乏民主参与，这是破坏中国非营利组织公益效率的一个主要原因。
解决这一问题，笔者认为，应改革以往的非营利组织内部管理体制，建立“社内民主”机制，切实加强非营利组织中理事会和常务理事会的作用，将其作为整个组织的最高决策部门。理事会(或董事会)成员由选举或任命的个人组成，一般是由本组织的高级成员担任理事会成员。该机构为本组织制定政策、年度工作计划，选举常务理事会正副会长、秘书长，对其财务和活动实施日常监督、管理。同时，由于理事会总管整个组织的各项事务，为了更为有效地发挥其监管职能，也可以下设监事会，专门负责对整个组织，包括各个成员、各个部门的业务活动、财政收支状况进行专项监管，确保理事会的监管作用落到实处。这样既加强了组织作为社会意见表达主体的合法性，完善了组织内部的自律机制，同时又有效地配合了政府部门、社会各界的外部监督，保证了整个组织健康地发展。
(三)完善的监督机制是非营利组织发展的必要保障
任何一个国家的非营利组织要发展，都必须实现与其他组织的良性互动，目前处理与政府之间的关系仍然是各个国家的大多数非营利组织领导人的主要工作内容之一。同时，非营利组织的健康发展也需要政府及社会各界的有效监管。
一方面，要强化对主要干部的监管。目前中国非营利组织的发展中，“能人”效应非常重要，大多数组织的发展在很大程度上依赖于组织领导人的个人能力和资源。前面所提到的种种非营利组织不正常现象几乎都与组织领导人的个人意志有很大联系。因此，笔者认为，在完善组织内部管理体制的同时，必须加强对非营利组织主要干部人员的监管，防止其滥用职权，以权谋私，保证其行为合法有效。同时，以国家纪检监察机关、相关政府职能部门的外部有效监督为基础，有助于非营利组织内部的民主监督机制的形成，促进其自律机制的发展。
另一方面，在正确对待非营利组织经济活动的基础上，要强化对组织财政收支状况的监管。随着中国非营利组织的经费来源日趋多元化，非营利组织为维持组织运转进行有限的经济活动是正常的，但必须是在完善的财务监管机制下进行，否则将极易成为腐败滋生的土壤，严重危害组织的公益性。对此必须通过政府各相关部门和社会各界有力的外部财政监管来加以避免。主要是检查其是否遵守国家有关经济制度、财务制度，检查其财务管理制度是否规范，其收入支出是否合法，其经费来源是否有保障等。因此，财政监管除了惩治腐败，更重要的还在于维护中国公益事业的整体形象，保护其发展所必需的社会环境。（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）
参考文献：
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[5][法]托克维尔董果良译．美国的民主[M]．北京：商务印书馆，1988，第651-658页．
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