中国社科院发布2010年《社会保障绿皮书》
来源:光明网 发布日期:2010-09-10
中国社会科学院劳动与社会保障研究中心、社会科学文献出版社等单位今天在京举行"中国十二五时期社会保障和医药卫生体制改革研讨会暨《2010年社会保障绿皮书》《中国中低收入群体医疗服务与医疗保障研究》发布会"。会议就当前我国社会保障制度、农村社会保障发展 现状、中低收入群体的医疗服务与医疗保障等问题进行了分析研讨，并发布了《中国社会保障发展报告No.4——2010:让人人享有公平的社会保障》。
中国社会科学院劳动与社会保障研究中心主任王延中说，党的十七大提出，要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。应建立全民共享的发展型社会保障制度，进一步提高中国社会经济发展的公平性和可持续性，实现全面建设小康社会的战略目标。所谓“全民共享”，是包括养老、医疗、就业、最低生活保障等主要社会保障制度在内的社会保障体系要覆盖全体中国国民（包括广大的农村居民和农村流动人口），让全体国民共享改革发展成果；一方面为没有任何制度保障的群体建立社会保障制度，另一方面要在制度建立的基础上进一步扩大制度的覆盖面。所谓“发展型”，指的是它强调社会保障制度的渐进发展过程，突出以人为本，把健康促进、就业援助等领域纳入社会保障制度，把公共财政更多地用于人力资本投入，把传统的补偿型社会保障制度转变为一种与经济发展相互促进的社会保障制度。
王延中主任在提出构建人人共享的发展型社会保障制度建议时，特别强调要构建发展型老年社会保障制度。该建议如下：
1、加快建立无保障老人的基本保障金制度。对已经存在的1亿多无社会养老保险的老人和今后仍有相当数量的人群相继成为无保障老人的现实，仅靠社会养老保险制度和传统的家庭养老制度是不够的，必须建立国家财政支持的老人补贴制度作为中国社会养老保障的基础性支柱。这部分老年人享有的基本保障补贴待遇应主要以年龄为依据，不以缴费为前提，保障待遇应当低于基本养老保险金，但不宜低于最低生活保障制度，否则将难以有效缓解老年贫困。老年基本养老保障制度的具体形式可以借鉴北京、上海等地的做法，逐步加以规范。争取到2012年，城镇和农村无保障老年人人均月补贴分别达到300元和100元，到2020年实现城镇和农村无保障老年人人均月补贴分别达到555元和285元。中央财政应当对经济落后地区给予一定财政支持，使这一制度面向全国老年人，不同地区可以根据本地生活水平进行附加。
2、建立新型农民养老保险制度。建议仿照新型农村合作医疗的原则，建立一个新型的农民养老保险制度，采取国家、集体、个人共同付费，以“基础养老金+个人账户”的模式，照顾农民没有单位缴费、收入低、缴费能力不足的特点，政府给予较大的投入，建立新型农民养老保险制度。具体的方式是：（一）由中央财政与地方财政共同出资建立非缴费性基础养老金。基础养老金，因为都是非缴费的，因此均由国家支付，争取到2012年达到每月每人50元的补贴标准，并到2020年达到每月每人100元的标准。（二）农民的个人账户由个人缴费、集体补助和投资受益构成，地方政府应对个人账户进行一定的补贴。个人缴费可根据个人意愿在当地当年人均纯收入的5%~10%之间选择，地方政府可以对个人账户给予补助，村集体、乡镇企业也可以提供补助。（三）新型农民养老保障的年龄应一次性定为65岁，这之前丧失劳动能力的可按低保救济。除基础养老金外，有个人账户的农村居民还可按月领取个人账户中的养老金。（四）对于超过参保年龄的农村老人，国家应给予农村居民养老补贴，其水平为不低于当地农村人均纯收入的20%，并高于当地的农村低保水平。对于缴费未到15年的老人，可以根据缴费时限，除领取个人账户的收入外，在农村养老补贴基础上还应该增加一定比例。同时，应该把这一制度与最低生活保障制度及社会救助体系结合起来。对于高龄老年人，可以建立“高龄福利津贴”和“护理保障制度”，为高龄老人的晚年提供经济支持和生活照料，使他们逐步从“家庭养老”的传统制度中解脱出来，享受社会化的老年保障待遇。（五）借国家出台的4万亿元以民生为主的投资东风，应该加速农村养老保险的推广速度。从技术上看，我们已经有了多年的城市社保经验以及农村社保试点的经验。由于国家已出了大头，根据新型农村合作医疗的经验，这一体系推广起来难度就会小，应该尽快推出并普及。建议每个省有2-3个县试点，而后每年推进剩余1/3的县，到2012年底基本上覆盖全国农村。
3、建立统一的基础养老金运行机制。方案一：基础养老金全国统筹。首先是推进省级统筹。在此基础上，争取2012年实现基础养老金全国统筹，建立中央统筹基金，将原来由地方负责发放的基础养老金改为由中央负责。基础养老金全国统筹是统一、规范制度的客观需要，有利于提高国家对养老保险事业发展的宏观调控，规避和防范基金支付风险，也有利于进一步划分中央与地方责任，调动各方面积极性。方案二：在全国范围内统一征收基础养老金性质的社会保障税。从现行制度中将社会统筹基金所支撑的基础养老金部分分离出来，在全国范围内以国税形式筹资。由用人单位负责缴纳，由国税部门在全国统一征收。养老保险税的税基为纳税人的全部工薪收入，覆盖包括乡镇企业在内的所有城镇从业人员。在基础养老金层面上，消除过去存在的那种所谓企业、机关、事业单位从业人员及其他劳动者的身份及待遇差别。建立全国统筹的城镇基础养老金制度，一是体现了保障基本生活、降低保险成本的原则，对单位和劳动者个人参加社会养老保险具有激励作用，由此也保持了企业的市场竞争力；二是税收的强制性质和征缴的制度保证，使资金来源稳定，养老保险制度具有可持续性；三是最大限度地实现了社会互济，体现了再分配制度的公平原则和公民基本保障权利的平等地位，确立了公民身份意义上的无差别原则；四是可以最大限度地适应各种就业形式的需要，有利于各类劳动者广泛参保，并适应经济体制转型期劳动者在单位、地区、城乡间合理流动及灵活就业的需要；五是分清了中央政府与地方政府、社会统筹与个人账户的责任，可以明确界定二者的权责性质、范围及相应的激励与约束方式。
4、做实个人账户。个人账户基金实行实账积累，投资营运。参保者退休后，个人账户基金视积累情况和预期寿命按月用作养老费用。做实个人账户的基本设想是，在总结13个省试点经验的基础上，从2010年开始普遍推开，按不低于个人缴费基数的3%的规模起步，到2020年逐步做实到8%。各省基金缺口主要通过扩面征缴解决，中央财政对中西部地区和老工业基地继续给予一定数额的补助。2010年前的空账也需全部做实，所需资金可以多渠道筹集。个人账户基金由地方政府管理。个人账户基金随参保者个人转移，地方社会保险管理机构负责账户基金的划拨与接续。个人账户积累资金委托金融机构进行投资运营，政府有关部门、金融监管机构和相关社会界别负责相应的监管工作。
5、建立与完善农民工养老保险制度。新建农民工的养老保险制度，可以按照一个全新的思路——低费率、提高统筹层次、做实个人账户、一步到位进行设计。农民工养老保险由基础养老金和个人账户组成，基础养老金实行全国统筹，个人账户实行实账管理。同时，建立全国统一的权益结算系统，退休时根据全国统筹的规定由结算系统统一支付养老金。农民工养老保险的经办和账户管理原则上由劳动保障部门经办机构系统自上而下统一负责。在个人账户基金管理和保值增值上，农民工个人账户基金可以与城镇保险基金分开管理。在2012年前，农民工要达到基本都参保。对已在正规部门就业并参保城镇企业职工社会保险的农民工，要继续参保，不得退保，并确保其享受同等待遇。用人单位要依法为这些农民工缴纳社会保险费。对那些在非正规部门就业的农民工，尤其是那些在城市从事服务业的，企业规模小且就业不稳定的农民工，可参照城市中非正规就业者的情况，随着经济发展将他们逐步纳入城市养老保险体系。
6、灵活就业、个体工商户等其他城市居民的养老体系。当前的养老保障主要是针对城镇正规部门的就业人员，一些非正规部门的城镇就业者往往与此无缘。虽然现在城镇企业职工参加基本养老保险的人数占城镇从业人员比例处于一种缓慢上升的趋势，但仍是一种较低覆盖状态。目前，城镇个体与灵活就业人员有6000万人，但由于养老保险缴费完全由自己负担，一大批人交不起费，因而仅有3500万人参保。城镇小企业以及一些非正规就业者的情况也大体相同。可以考虑参考农民工养老保险的方式，大幅度降低费率，从当前的20%降低到14%,其中8%划入个人账户，6%作为统筹。因个体与灵活就业人员的收入差别极大，浮动也大，缴费基数应该统一按当地职工平均工资计算。养老金的发放则采取企业养老保险的计算办法，即基础养老金以上年当地月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满一年发给1%。个人账户养老金标准为个人账户存储额除以计发月数，而计发月数根据缴费者退休时城镇人口平均寿命、本人退休年龄和投资收入等因素来决定。
7、积极推进职业年金制度。市场经济条件下，因单位效益和职业差异，个人收入水平往往存在较大差别，人们的养老需求也会有所不同。因此，除政府推行社会养老保险外，还应当给予相应的政策支持，加快建立职业年金制度。由此既在基本保险层面体现养老待遇的公平原则，平衡地区、部门、行业或职业之间的利益关系，又以收入状况为基础体现实际保障水平的差别和市场效率原则，调动人们进取向上、创造社会财富的积极性，实现公平与效率的统一。
8、建立社会保障预算制度和统一规范的转移支付制度。建立社会保障专项预算，基金收支纳入预算管理。基础养老金在全国范围内调配使用，社会保障部门负责具体实施工作。根据各地养老保险负担状况，中央财政建立统一规范的转移支付制度，在基础养老金范围内最大限度地实现社会互济。
9、适时延长法定退休年龄，建立应对老龄化的长效机制。根据人口老龄化形势，结合劳动力结构变化，参照国际经验，逐步延迟法定退休年龄。当前，首先要严格执行退休年龄政策，控制提前退休。其次是取消特殊工种提前退休政策。可考虑从自愿、弹性延迟入手，选择部分地区(如上海、广东)试点，对高职、高知、高技等知识型群体、短缺类人才实行延迟退休政策。结合人口结构变化，采取渐进方式，逐步将法定退休年龄提高到65岁。与延迟法定退休年龄相配套，进一步强化待遇激励机制，对提前退休者减发养老待遇，推迟退休者增发养老待遇。
10、探索建立高龄老人长期护理保障，积极发展社会化养老服务。“老有所养”不仅要保证劳动者年老之后经济上的自立，还应在需要时能够得到最基本的社会养老服务。发达国家建立老人长期互利保险(如德国、日本)和福利国家老人社会照料服务(如丹麦、瑞典)的经验可以借鉴，通过分散化居家养老(能够自理的低龄老人)和集中化社会护理照料场所(部分高龄老人)相结合的方式，解决“老有所养”需要的社会服务。丹麦首都65岁以上老人比例高达22%，但是需要集中照料的老人数量不足1/10，约1/3以上的老人居家养老，只需要社会工作者提供一些社会服务。中国拥有家庭养老的传统，但仅靠家庭提供老年照顾是不够的，必须发展以社区为主导的居家养老服务模式，可考虑建立社区托老所，照顾因子女工作或外出无法得到及时照顾的老人，并可为老人提供娱乐活动的场所。同时也可考虑适当建设集中供养的养老院，由不断发展壮大的社会工作者队伍为需要照料的老人提供服务。为了解决老年护理的资金短缺，可以利用市场机制，发展老龄产业，开发老年产品，吸引社会就业。应当建立进入公立养老院的严格专业程序和财政保障制度，使公立养老院发挥集中护理老人的核心作用。近年来，国家提出大力发展社会工作者队伍，这是发展老人长期护理保险的有利时机，应当结合老年社会保障制度的改革与建设，促使社会化养老服务体系健康发展。
要全面建立养老服务体系。依托社区建立居家养老服务系统，以多样性的养老院为依托开展在养老院护理康复服务，以各级综合社会福利中心为依托全面建立养老服务网络。各个县区应至少建立一所公立养老院，充分发挥示范带动作用。同时鼓励社会举办养老院，落实各项优惠政策。增加对假肢康复类产业的扶持，进一步发展老龄产业，促进各类康复医院的发展。
11、加快老年保障立法进程，提高老年社会保障体系的管理水平。为了制度运行的规范化、法制化，增强对政府的约束力、减少决策随意性，提高依法管理的科学性，增加公民对社会保障的信心和参保的积极性，必须加快社会保障立法进程，尽快出台“社会救助法”、“社会保险法”、“社会福利法”，对成熟的内容进行规范，成为大家普遍遵守的基本规则。理顺社会保障尤其是养老保障统筹地区之间、中央与地方之间的管理体制，明确各自的权利与职责，克服社会保障关系转移接续和个人账户等积累型养老保障基金投资方面的障碍，建立老年保障体系顺利运行的体制基础。加快社会保障和老年保障信息化建设步伐，建立全国联网的参保人缴费与权益记录，使个人账户建设成为具有记录、转移、投资、受益分配的重要载体和信息平台，成为中国养老保障甚至社会管理体系的重要技术保障。要加快养老保障专业人才培养，为中国养老保障体系的发展提供智力保证。加快解决社保关系异地转续困难的政策性壁垒，制定全国范围内社会保障关系转移接续管理办法，促进劳动力合理流动。要善于学习借鉴国际经验，但是制定政策必须植根现实国情，从中国实际出发，建设中国老年保障制度，在实践基础上不断发展和完善现代社会老年保障制度。
