积极应对人口老龄化问题 完善城乡养老保障体系
——温州市人口老龄化及城乡养老保障问题初探
来源:中国信息报 发布日期:2010-07-27
受经济社会发展、人民生活水平提高、计划生育政策实施和平均预期寿命提高等多方面因素的影响，温州市在1995年就进入了老龄化社会。近年来，温州市老龄化进程进一步加快，甚至出现了老年人口高龄化趋势，给温州的经济社会可持续发展带来巨大的挑战，其中最直接的影响就是对城乡养老保障体系的健全和完善提出了更高的要求。在人口老龄化高峰到来之前，如何进一步推进覆盖城乡的社会保障体系建设，促进人口、社会、经济的可持续发展，显得尤为重要。
人口老龄化的现状及发展趋势不容乐观根据联合国划分人口老龄化程度的标准，如果一个国家或地区60岁及以上的老年人口占总人口的比例超过10%，或65岁及以上的老年人口占总人口比例高于7%，那么这个国家或地区就进入了老年化社会。2009年温州市常住人口中，60岁及以上的人口占总人口的16.6%，65岁以上人口占比达12.0%。按照之一标准，温州的人口年龄结构早已进入典型的“老年型”人口社会。
分城乡来看，温州市农村老龄化速度明显快于城镇。巨大的城乡差距推动大量的农村青壮年劳动力流向城市，使农村的老龄化趋势更加明显，城乡差距逐年拉大。根据历年人口普查数据显示，1990年温州市农村65岁及以上的老年人口占农村常住人口的比重为6.4%，城镇相应的比重为5.6%，两者仅相差0.8个百分点；2000年农村的比重为9.6%，城镇为5.4%，两者差距为4.2个百分点； 2009年这一差距进一步扩大，达到6.0个百分点。
从未来发展的趋势看，温州市老年人口比重会有一个较快的增长趋势。根据市老龄委研究显示，温州市常住人口和户籍总人口将在2029年同时达到峰值，老年人口在2032-2041年达到最高峰，温州将步入严重老龄化时期，人口老龄化程度超过25%，平均每四个人中就会有一个65岁以上的老年人口。
城乡养老保障制度面临人口老龄化严峻挑战
人口老龄化不仅仅是老年群体面临的问题，更是全社会必须应对的问题，它将给社会经济发展带来重大而多方面的影响。特别是未来30年内，人口老龄化将超前于社会经济迅猛发展，使多种经济社会压力接踵而至，社会领域发展滞后的矛盾将更加突出，以致影响社会的和谐和经济的持续协调发展。从人口老龄化形势和经济社会发展相关性分析，温州市将主要面临以下老龄化问题：
——人口老龄化使家庭和社会抚养负担加重。老年人口既是适龄劳动人口的抚养对象，也是社会和家庭的抚养对象，2009年温州市老年人口抚养比已达16.5；另据市计生委2006年研究数据显示，未来50年，温州市每100名劳动年龄人口需要负担的老年人口将以每10年增长50%左右的速度增长，预计到2050年，65岁以上老年人口抚养比为54.1，若同时考虑0-14岁少年儿童，届时温州市劳动力的负担系数达79.5，即100位劳动年龄人口要承担79.5个老人和儿童的抚养责任。
在人口老龄化的进程中，老年人患病率较高，日常生活自理能力较差，必然加重社会医疗和护理的负担，预计在“十二五”期间，温州市生活不能自理的老年人口规模将达11万-12万人，2030年达到20万人以上，本世纪中叶将超过30万人，为老人提供长期照料的服务资源将承受巨大的压力，现有养老机构与日益增长的养老服务需求矛盾将更加突出。2009年，温州市有社会福利院380个、社会福利床位36530张，社会福利床位数仅占60岁以上常住老年人总数的2.7%，离国际社会通行的4%-7%的比率还有相当距离。
——人口老龄化将使政府和企业经济压力增加。随着人口老龄化程度的不断提高，离退休人员将大幅度递增，养老金的负担将越来越重，养老保障体系面临巨大的支付压力。2009年，温州市享受基本养老保险的离退休职工26.9万人，比2000年增加了11.8万人；发放养老金43.6亿元，比2000年增加了3.4倍。同时，由于经济不断发展和物价的提高，养老金的标准只能“刚性”上涨，将导致缺乏足够历史积累的养老金供给不足，甚至出现养老保险基金收不抵支的矛盾。而对于农村养老保障来说，人口老龄化带来的压力就更大。“个人缴费、集体补助、政府补贴”筹资模式的新型农村社会养老保险制度刚刚开始试行，几乎没有任何积累，集体经济的实力普遍很弱，人口老龄化给农村社会养老保险带来的筹资压力，大部分只能依靠政府财政来消化，这对人口基数巨大的农村来说，将是一个十分艰巨的任务。
——人口老龄化对养老保障覆盖面提出了更多要求。从城镇看，温州市的基本养老保障制度主要以城镇居民为主要对象。2009年温州市城镇劳动力资源有422.2万人，若以学生以外的城镇劳动力作为温州市应保养老保险人员，温州市城镇基本养老保障覆盖面为31.3%，比全省平均水平低6个百分点左右；若再考虑农村劳动力，仅为24.1%，远远低于全省平均水平。除基本养老保险外，温州市于2010年新出台了《温州市区城乡居民社会养老保险实施办法》，规定60岁以上市区未参加任何保险的人员可享受每月60元的政府补贴，但60元的保障水平与温州市目前高生活成本的现状相比，依然很低；和温州市市区城镇居民人均每月574元及市区农村居民人均每月343元的基本食品消费支出相比，仍有较大的差距。
——农民养老缺乏必要保障。与城市相比，农村老龄问题的压力更大，农村尚未建立社会养老保险制度，农民的养老缺乏必要的社会保障，农民的医疗保障水平还比较低，老年人口经济来源缺乏保障。据调查显示，温州市农村老年人的主要经济来源还是以家庭其他成员供养为主，占52.5%，有离退休养老金的只占17.3%，靠自己劳动收入的占24.4%，表明有近1/4的农村老人仍需要自食其力，一旦这部分老人失去自理能力，经济来源也将难以保证。
从农村养老项目看，农村居民所能享受的保障项目少且保障水平很低，目前得到广泛覆盖的主要是新型农村合作医疗。虽然新型农村医疗合作面比较广，但是由于报销比例太低，并没有从根本上解决农村老年人的看病难问题。一是医疗保险报销需在乡或县定点医院门诊或住院，对大部分老年人来说，除非有钱、有人而且病得无奈的情况下才会去定点医院；二是报销基数为150元，对一般老年人来说连基数费都花不起；三是实际报销比例过低，仅为30%，一般老年人无力支付70%的医疗费；四是医院存在不同程度的给病人多开药现象，很多老年人不敢去医院看病。这需要政府相关部门制定相应的政策，切实保障农民的权益，提高农村老年人的生活质量。
未雨绸缪积极完善养老保障体系
让人人都“老有所养”既是中国文明的优良传统，更是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的基础。因此，要正确认识人口老龄化的规律及其对城乡社会养老保障制度可持续发展的影响，紧紧抓住当前社会养老负担相对较低的有利形势，主动采取相应对策，建立健全覆盖城乡居民的养老保障体系，平稳渡过人口老龄化进程，促进人口、经济、社会协调持续发展。
——加快推进城乡老年居民养老保障制度建设。在推进城乡老年居民养老保障制度建设中，一要重点关注未被纳入其他养老制度的城乡高龄老人和城乡生活不能自理的老人，将老年福利关注的重点由特困和困难老年人转向惠及更多需要帮助的普通老人，着手解决当前仍处于“老无所养”状态的老年人口的养老问题。二要积极完善并推行新型农村社会养老保险制度。明确政府在建设新型农村社会养老保险制度中的主导作用，拓宽资金筹集渠道，坚持“个人缴费、政府补贴、统账结合、多缴多得、制度衔接、保障基本”的原则，建立缴费水平与收入现状和承受能力相适应、保障水平与地区发展水平相协调、社会保障与家庭保障相结合、保险关系与企业职工基本养老保险相衔接的养老保险制度。三是完善农村医疗合作制度，使服务更加人性化。近年来，温州市农村地区全面推广新型农村合作医疗，在一定程度上解决了农民看病难的问题，下阶段应完善农村合作医疗制度，针对老年群体的特殊性，建立当地老年人信息资料数据库，制定一套老年人看病的特殊机制，可以在老年人生病时在住处为老人看病、提供医疗救助等人性化的服务。
——整合社会资源，完善社区居家养老服务体系。积极探索养老服务体制机制的建设，逐步构建以居家养老服务为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系。加大对涉老产业的扶持力度，优先安排建设用地，推进老年社会服务事业软硬件建设，改善社区为老服务设施条件，加快推进“爱心护理工程”建设，构建社区为老服务网络，在社区普遍建立为老服务热线、居家呼叫系统、数字网络系统等多种求助和服务形式，建设便捷有效的为老服务信息系统。
——制订扶持政策，鼓励兴办民办养老机构。民间资本雄厚是温州一大特色，要引导民间资本进入老龄产业，投资、发展养老服务业，例如可以采取土地划拨、出让价格优惠、规费减免、贷款贴息、床位建设补贴、床位运营补贴、以奖代补、购买服务等方式，大力兴建老年公寓、老年康复中心、托老所、老年护理院、老年食堂等养老服务设施，提升全市养老服务硬件设施配置水平，完善社区居家养老服务网络。
