老龄社会的治理思维
来源:《国家治理》周刊 发布日期:2014-12-26
编者的话：
人口老龄化是人类社会面临的全球性问题。本世纪以来，中国人口老龄化程度不断加剧，对全面深化改革、经济社会发展产生了深远影响。超快的人口老龄化进程，超大的老年人口规模、超级稳定的老龄社会形态，使得中国成为人口老龄化最为严峻的国家之一。未富先老的基本国情、农村先老的基本事实、少子老龄化的基本特征，加大了中国应对人口老龄化的难度。如何有效应对人口老龄化带来的新问题、新挑战，综合提高治理老龄社会的能力和水平，成为党和国家、社会各界共同关注的重大议题。《国家治理》周刊特邀4位知名专家，围绕养老模式创新、养老体系构建等主题展开深入研讨，以期更好地推进应对人口老龄化的各项工作。
专家语粹
我国老年人口不仅基数大、 增长快，而且呈现出“未富先老”的特征。发达国家进入人口老龄化时人均GDP达5000-10000美元，而我国则刚过1000美元。 “未富先老”的现实决定了必须举全国之力，尽可能开发全社会的养老资源来解决人口老龄化问题。
构建居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系是国家层面的战略构想，应厘清政府和社会在养老领域的责任和义务，更多地借助政府和社会力量参与养老。充分发挥家庭和社区功能，着力巩固家庭养老地位，优先发展社会养老服务，创建中国特色的新型养老模式。
究竟选择什么样的养老模式，各地区首先需要充分考虑自身经济社会发展状况，在此基础上对养老模式进行认真分析研究，既要看到各种模式的优点，也要看到其中的不足，通过综合评判加以选择。
在打造现代社会化居家养老服务体系过程中，要彰显政府的角色和作用。大中小城市需要走市县规划、社区推动、市场运作、福利补贴的市场化、社会化相结合的为老服务道路。
老年人需求的多样性决定了老年人对多元养老模式的选择，多元养老模式能更充分满足不同需求层次老年人的养老生活，改善他们的生活质量，促进社会的和谐稳定，因此必将成为发展趋势。
现代社会的养老模式转型方向
历史：从家庭保障走向社会保障，是生产生活方式变迁下的必然选择
从家庭养老保障方式走向社会养老保险制度，只是解决了养老保障的资金来源问题
生老病死是人类无法抗拒的自然规律，而“老有所养、老有所终”自古以来就是人类社会的一种美好愿景。工业化之前，传统家庭养老保障思想先于正式的社会养老保险制度出现并在较长一段时期内存在。从制度的分类上来看，作为一种非正式的制度安排，工业化之前，家庭养老保障方式在人类社会的养老保障体系中发挥着不可替代的重要作用。
事实上，传统的家庭养老保障是通过纵向代际传承的方式将财富从上一代人向下一代人进行实物转移，这种财富的代际转移方式在资本市场缺失、工业化出现之前几乎是唯一可行的养老保障模式。随着近代工业革命给经济社会带来的深远影响，人们的生产方式与生活方式发生了巨大变化，传统的家庭保障模式面临到了严峻挑战，人口迁移、工作变动等因素，造成了西方传统家庭模式的动荡与解体，家庭结构逐渐趋于小型化，大量“核心家庭”（nuclear family）产生，直接导致了包括养老保障在内的家庭功能的逐渐弱化。家庭养老保障功能的弱化，促使人们对于其他养老保障方式展开了探索，这其中，以保险原理为基础的社会养老保险制度逐渐成为养老保障的主要形式。
然而，社会养老保险制度仅能够提供物质上的帮助，而却无法向老年人提供生活照顾和精神慰藉，特别是对于丧失生活自理能力的高龄老人和需要长期护理的病患老人，情况更是如此。因此可以说，社会养老保险制度只是解决了养老资金的来源问题。
由家庭养老方式转向社会化养老方式，是全面解决养老保障问题的可行路径
随着家庭养老保障功能逐步弱化以及现代社会养老保险制度日趋完善，发达国家在应对人口老龄化的实践过程中，逐步形成了保障程度各异、形式多样的养老模式。
按照保障项目的责任主体划分，养老模式可以分为家庭养老和社会养老两种。家庭养老模式主要是指由具有血缘关系的家庭成员为家中老人提供赡养服务的保障方式。这种模式可以通过物质上的互济，频繁地接触与沟通，实现亲情的交流和精神的互慰，代际间也保持着较为和谐、愉快的氛围。社会养老模式则是伴随着工业化、城市化的发展和经济社会的变化而发展起来，是由各类社会主体全部或部分取代家庭成员为老人提供专业化服务的保障模式，主要为孤寡老人、“空巢”老人、需要长期照料的老人，以及部分居家老人提供专业化的生活照料与医疗护理服务。
在西方国家，当人口老龄化问题还未出现、养老未成为重要的社会问题被提出之前，家庭养老方式一度占据主流。随着人口结构的转型和劳动人口的日益减少，以及在资本主义经济高速增长的条件下，发达国家通过提供老年社会保障、老年社会福利、老年社会服务和兴办各种养老机构，推动了社会化养老方式的兴起。但是，在以东方文化为底蕴的中国、日本、新加坡等国家，家庭养老方式仍然占据主流地位，老年人不仅把子女看成自己生活的照料者，更视作亲情交流的对象。
按照养老保障的形式划分，养老模式又可分为居家养老、机构养老和社区养老三种。居家养老模式，是指老年人在家庭居住与社会化服务方面相结合的新型养老模式，是以家庭为中心、社区为依托、专业化服务为保障，为居住在家的老年人解决日常生活困难和提供医疗护理为主要内容的一种社会化养老模式。例如美国的“居家养老院”、“流动餐车”协会及日本的居家社区养老服务等。目前，在欧美等发达国家，选择居家养老模式的老年人总占比在80%左右。
机构养老模式，是指通过专门的养老机构为老年人提供集中养老服务的模式，这些养老机构包括养老院、养老社区、护理院、临终关怀机构等，既可以是私人的养老机构，也可以是政府的养老福利机构。通过集中管理，这种模式能够使老年人得到专业化的照顾和医疗护理服务，同时，无障碍的居住环境设计也使老年人的生活更加便利。例如美国著名的“太阳城中心”。此外，据相关报道，发达国家约有5%-15%的老年人选择了机构养老模式，其中北欧大约为5%-12%，英国大约为10%，美国大约为20%。
社区养老模式，是指以社区为基本单元，在生活区域内为老年人提供所有服务，使老年人能够就近、便捷地享受各种服务，日托、上门服务、短期入住、长期居住等服务在一个服务体内集中解决，实现了嵌入社区中的就近服务，使全方位的养老服务进入家庭。例如，英国的社区照顾模式就是以社区为依托，采取市场化运作方式鼓励专业机构为社区居民提供养老服务，政府为此建立一套从项目申报、执行，到监督、年度报告和评估在内的管理体制与运行机制，包含了“生活照料—物质支援—心理支持—整体关怀”逐层递进的全方位服务内容。
按照服务方式划分，养老模式可分为迁徙式养老、以房养老、互助养老等。所谓迁徙式养老模式，就是按照每位老人的地域需求量身定制服务的移动式养老模式，包括候鸟式养老、异地养老、旅游养老等。这种养老模式的最显著特点，就是能使老年人享受到最合适的气候条件和最优美的生活环境。如美国的佛罗里达、日本的福冈、北海道以及韩国的济州岛等，都是老年人相对集中的“迁徙”目的地。
所谓以房养老模式，则是将老年人的产权房出售、抵押给相关金融机构或出租，以获取一定金额的养老金或换取养老服务的养老模式。产权房出售或抵押的方式，是指拥有产权房的老年人将房屋产权抵押给银行或保险公司等金融机构，金融机构按其房屋的评估价值减去预期折损和预支利息，将其房屋的价值分摊到老年人的预期余命中，按年或月支付现金，直至其去世。这种模式对于拥有房产但维持生活有困难的老人来说是有现实意义的，因为不必离开自己所熟悉的生活环境，就可以得到维持生计的必需费用。
所谓互助养老模式，是指老人同与自己有相同兴趣爱好或与自己的生活自理能力具有互补作用的其他人或同龄老人，在自愿的基础上结伴而居或在同一社区结成互助对象，通过合理分工而相互提供帮助和照料的养老模式。
现实：“未富先老”加速弱化了中国传统家庭养老模式的功能
“未富先老”对养老模式提出新挑战
2000年第五次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口达到1.3亿，其中65岁及以上人口达到8811万，分别占全国总人口的10%和7%，按照国际通行的人口老龄化标准，这标志我国已经正式迈入老龄化社会。
2010年第六次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口占全国总人口的13.26%，比2000年上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占全国总人口的8.87%，比2000年上升了1.91个百分点。根据联合国人口司的预测，我国65岁及以上人口占全国总人口的比例将从2015年的11.7%上升到2050年的23.3%，分别高出同期世界平均水平3.5个百分点和7个百分点，老年人口总数到2050年将超过3.3亿，占世界老年总人口的22.2%，预测期内最高将达到25.3%，这意味着未来20-40年间，每4个中国人，其中就有1个是老年人。
我国老年人口不仅基数大、增长快，而且呈现出“未富先老”的特征。发达国家进入人口老龄化时人均GDP达5000-10000美元，而我国则刚过1000美元。“未富先老”的现实决定了必须举全国之力，尽可能开发全社会的养老资源来解决人口老龄化问题。
传统家庭养老模式难以为继
改革开放以来，我国工业化和城镇化的发展速度非常快，加之大规模的“乡—城”人口迁移和计划生育政策的实施，加剧了社会人口结构的变化：家庭规模小型化、“空巢”家庭与“少子化”家庭增多、代际交换的时间与空间距离加大，这些经济与社会现实已经或正在改变我们千百年来形成的传统养老保障观念和方式，传统家庭养老模式的保障功能显著弱化。
全国老龄工作委员会办公室2008年发布的《我国城市居家养老服务研究》调查资料显示，我国城市老年人“空巢”家庭的比例达到49.7%，其中大中城市老年人“空巢”家庭的比例达到56.1%，同时城市80岁及以上高龄老年人口由2000年的246万增加到2006年的382万，80岁及以上人口占老年总人口的比例从2000年的8.4%增至2006年的9.9%。据预测，到2020年、2050年我国80岁以上高龄老年人口将分别达到2200万人、8300万人。
在快速高龄化的同时，我国失能老人数量不断增多。据调查预测，2010年末，全国城乡部分失能和完全失能老年人数量约3300万，占总体老年人口的19.0%，其中完全失能老年人1080万，占总体老年人口的6.23 %。到“十二五”期末，部分失能和完全失能老年人数量将达4000万人，比2010年增加700万人，其中完全失能老年人数量将达1240万人左右，比2010年增加160万人。
应对：完善养老保障制度，建立社会养老服务体系
进一步完善养老保障制度，增强经济保障能力
目前，我国已经建立起包括机关事业单位退休金制度、城镇基本养老保险制度和城乡居民社会养老保险制度在内的养老保障制度体系，基本实现了养老保障制度全覆盖。但是，社会养老保险制度还没有覆盖到全体城乡居民，仍有一部分居民游离在该项制度之外。机关事业单位退休金制度与社会养老保险制度“双轨”运行，致使机关事业单位退休金待遇与养老金待遇差距悬殊。当前，事业单位社会养老保险制度改革已经启动，但公务员社会养老保险制度改革还没有提上日程。虽然社会养老保险制度城乡统筹已经实现，但城乡居民社会养老保险制度待遇水平普遍偏低，保障能力仍然相对有限。
因此，按照建立与经济社会发展水平相适应的社会保障制度的要求，应该加快机关事业单位退休金制度改革，在进一步完善基本社会养老保险制度的同时，加快建立包括企业年金、职业年金和公务员年金在内的补充养老保险制度，形成多层次社会养老保障体系，增强对于老年人的经济保障能力。
加快建立社会养老服务体系，满足人们日益增长的养老服务需求
为积极应对人口老龄化，满足老年人持续增长的养老服务需求，国家一直非常重视对于社会养老服务体系的建设，2006年发布了《国务院关于加快发展养老服务业的意见》，2011年发布了《国务院关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知》。2013年发布的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确提出我国养老社会服务体系建设的目标：“到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。”
按照社会养老服务体系建设目标，我们应从长远规划角度谋划好社会养老服务业发展的阶段性任务以及保障措施，从整体上推动社会养老服务产业可持续发展：一是把握养老服务业的发展方向，通过设置养老服务内容、养老服务标准、价格确定依据和标准、入住对象的评估标准等基本规范，对养老服务业进行规范管理和监督，确保养老服务质量的提高。二是出台社会养老服务产业发展所需的财政支持、税费减免、信贷优先、融资渠道、简化申报审批手续等优惠政策，加大财政资金投入，为社会养老服务产业的发展营造一个有利的环境。三是按照“谁投资，谁管理，谁受益”的原则，鼓励和支持不同所有制性质的单位和个人投资兴办民营养老机构，开发老年服务产品。
合理确定政府养老责任边界，加快国有养老机构改革
根据老年人的生活困难程度、家庭状况等特点，可以将老年人分为特殊老人群体和普通老人群体两大类。特殊老人群体专指传统的民政保障对象，主要包括城镇“三无”人员、农村“五保”人员及特殊贡献者，对于这一类老人，由国家承担养老责任，是养老服务方面的公共产品的享用对象。目前，大部分特殊老人都被安置在各级政府建立的社会福利养老院，但是这些国有养老机构的居住条件较差，安置能力较弱，服务水平较低，医疗护理服务也十分欠缺。针对这些问题，应在对本地区老人群体进行合理划分的基础上，加快现有的国有养老机构改革：按照产业化发展方向，建立适应市场经济体制的运行机制，通过合资、合作、互相参股等形式和“民办公助”、“公建民营”等模式建立产权清晰、责权明确、政事分开、管理科学的现代企业制度；对现有养老机构的各种资源进行整合，提高利用效率，国有养老机构可以在保证特殊老人群体入住的前提下，科学、合理定价，向社会开放剩余床位，提高床位利用率； 对于政府必须承担养老责任的特殊老人群体，还可以通过政府购买服务的方式安排老人入住民营养老机构。
（作者系武汉大学政治与公共管理学院教授、博导）
