摘要：社会政策目的是为了解决社会问题，化解社会风险。中国社会养老政策是为了弥补家庭养老不足所引起的一系列社会问题。社会养老在不同国家有不同的经济和文化背景。在中国“孝”文化背景下，社会养老政策不能完全“去家庭化”，要基于家庭责任构建福利保障体系，通过社会政策激励家庭成员照顾老人，承认家庭成员照顾老人的劳动，避免贫困老年人受嫌弃、受虐待。家庭养老资源不足部分通过社会养老政策支持来实现。

　　关键词：社会养老，体系，政策

　　作者简介：严晓萍，河北省社会科学院研究员。地址：河北省石家庄市裕华西路67号。

　　一、社会养老理论背景

　　随着家庭生产、教育功能社会化，家庭结构以及老年人在家庭中地位的变化，劳动雇佣制度，家庭的赡养功能也逐渐变化，家庭不再是唯一的养老单位，社会服务业的发展为社会养老提供可能。养老资金、养老场所、养老照顾资源都从单一的家庭提供转变为家庭、社会共同提供，以满足不同收入人群的养老需求。

　　(一)社会养老理论

　　养老从以家庭为主、鳏寡孤独者政府照顾为辅，现在又增加了市场要素，人们可以通过购买养老服务，弥补家庭照顾资源不足的问题。

　　作为社会福利多元主义理论代表之一，罗斯认为福利主要是由国家、市场以及家庭来提供的，主张三者相互配合、共同发挥作用，其否定了国家是福利供给的唯一主体的理论。这种转变的原因是根据“刘易斯转折点”理论分析，人口出生率的下降和劳动力市场一体化一方面造成了农村人口的减少，特别是农村劳动人口的减少，这一部分人口正是养老资源的主要承担者；另一方面，大家庭逐渐为“核心家庭”所代替，家庭规模缩小。这两方面都减少了家庭这一主要养老资源的数量，迫使养老资源组合的改变。由原来单一的家庭养老模式转为向家庭养老、财产养老以及社会养老等多层次养老模式的转变。[1]

　　老年并不意味着“去社会化”，而是“继续社会化”的过程。从老年人个体需求来说，为避免孤独感，避免因年龄大而受到忽视，老年人也需要参与社会。“相互作用理论”认为，环境对老年个体的生活水平以及生活满意度会产生重要的影响，应尽量创造良好的环境以促进老年人的社会参与，扩大其参与社会生活的机会，从而减少其在特定社会环境中形成的孤独感以及失落感。“活动理论”也强调老年人的社会参与作用，认为积极参与社会生活能够促进自我认知的发展，保持鲜活的生命力。“社会嵌入理论”认为个人不能脱离社会而存在，个人行动及发展应嵌入到特定的社会结构以及关系网络之中，通过社会关系网络获取社会支持。

　　上述养老理念认为，老年人不应该成为被忽视者，老年人不是迟缓、无能、啰嗦的代名词。不应该受到年龄歧视。老年人在退出工作岗位之后，职业活动减少，人际交往范围发生变化，闲暇时间增多，其他老年人和家庭成员成为主要交往对象，或者承担一些力所能及的社会工作，使他们安度晚年。老年人权益保障法(修订草案)第十七条也规定，家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。

　　(二)现有社会养老政策

　　中国老龄事业发展“十二五”规划提出，探索中国特色社会福利的发展模式，发展适度普惠型的老年社会福利事业。服务对象从特殊老年人群向全体老年人口扩展，服务内容从物质供给向精神享受延伸，提供主体从单一主体向多元主体拓展，管理体制从政府主办向政府主导转变，服务方法从经验型向专业化转型。

　　“社会福利”狭义的理解是将其作为社会保障的一部分，指为鳏寡孤独残等各类无生活来源、无劳动能力以及遇到突发性困难的人群提供物质帮助和生活照顾，因而也被称作“不幸者的慈善”、“选择性福利”、“补缺型福利”、“救济型福利”等；广义的理解是将社会保障包括在社会福利之内，把“社会福利”理解为国家依法为所有公民提供的能保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的设施、津贴和服务的制度体系，有物质帮助也有精神慰藉，也被称作“普遍性福利”、“普惠型福利”、“发展型福利”。[2]

　　“十二五”规划中也专门提到老年家庭建设，鼓励家庭成员与老年人共同生活或就近居住。健全家庭养老保障和照料服务扶持政策，为老年人随赡养人迁徙提供条件。鼓励为老年人家庭成员提供专项培训和支持，充分发挥家庭成员的精神关爱和心理支持作用。街道、社区“老年人生活圈”配套设施建设，利用公园、绿地、广场等公共空间，缓解老年生活基础设施不足的矛盾。注重开发老年人力资源，支持老年人以适当方式参与经济发展和社会公益活动。[3]

　　这些政策都是为了更好地发挥社区和家庭在养老中的作用，但还需要制定出更加具体的支持细则。如：如何鼓励子女与老年人就近居住。子女照顾不能自理老人是否能得到免费培训或经济补贴等。大方向有了，还需要把政策细化和落实。

　　二、社会养老政策体系建设的必要性

　　家庭养老责任与社会养老需求使社会养老政策体系建设势在必行。

　　(一)家庭养老责任

　　“孝”被视为中华民族的传统美德，其不仅作为衡量个人品德的标准之一，而且法律上也明确规定了子女的赡养义务。同时也有“老吾老以及人之老”之说，对“鳏寡孤独”老人，社会也要尽到赡养责任。虽然是以家庭养老为主，但同时也要有社会养老作为补充，家庭与社会共同承担养老责任。

　　我国历史上，北魏孝文帝《本纪》中有言“民八十以上者，一子不从役”。唐朝为了保证老有所养规定，家有年迈父母者可免除一名子女的劳役或徭役。明朝，洪武帝颁诏“民年有七十以上者，许一子侍奉，免其杂泛差役”。这种做法非常符合中国人文化传统。

　　传统的儒家文化国家，如韩国政府强调家庭照顾和孝顺老人，坚持“家庭照顾第一，公共照顾第二”的社会政策。政府对与老年人同住的子女实行了遗产税和收入税部分减免的措施，并提供家庭津贴。通过这些社会政策来保持家庭照顾老年人的传统。

　　日本实施护理保险制度，提供的服务包括保健、医疗、福利综合服务，主要形式有居家服务和设施服务。居家服务是被保险的老年人大部分时间住在自己家里接受各种服务。新加坡鼓励子女与老人就近居住。与年迈父母同住的纳税人所享有的扣税额增加到5000元。这些都是在家庭养老为主的基础上，通过社会政策支持家庭成员承担照顾老年人责任。而不是把老年人完全推入养老院等场所。各国实践证明，大规模集中养老也存在一定的问题。如老人与子女、亲朋之间的情感缺失；成本较高；有的对老年人照顾不周甚至虐待现象。西方发达国家有5%～15%的老年人采用机构养老，其中北欧大约为5%～12%，英国大约为10%，美国大约为20%。其他老年人也是利用政府提供的养老服务项目在家庭中养老。

　　(二)社会养老需求

　　根据生命周期理论，人类求得生存并使生命得以延续；其次是在年老体弱的时候，能够安享晚年。生育和抚养子女的花费，可以被看成是父母为将来养老而缴纳的保障基金。这是一个充满伦理亲情的过程。但这种过程不可避免会存在各种风险，即子女中途死亡或者缺乏给父母养老的能力，子女经济收入不稳定，子女不愿意赡养老人等。尤其是在少子化、老龄化、人口流动的背景下，子女抚养老人能力不稳定，或者无暇照护老人，这就需要政府有预防此类风险的应对措施，为养老提供社会政策支持，提供市场服务项目。

　　第六次人口普查数据显示，我国60岁及以上老年人口已占总人口的13.26%，并在以每年3%的速度增长。面对人口老龄化这一全球性难题，如何养老、何处养老成为我国面临的重要民生问题之一。目前，我国户均规模3.16人，较改革开放之初的4.61人下降了31.5%。城乡老年空巢家庭比例不断上升，城市老年空巢家庭已达到49.7%，农村老年空巢家庭已达到38.3%。家庭规模的缩小和结构变化使其养老功能不断弱化。城乡老年人失能、半失能率达到19.6%，其中城市为14.6%，农村已超过20%。随着人口老龄化的加剧，失能、半失能老年人的数量还将持续增长，照料和护理问题日益突出。

　　三、社会养老政策支撑体系建设

　　我国特殊背景下的老龄化，使养老社会资源、家庭资源都存在不足状况，需要政府提供相应政策予以支持，促进社会养老服务业发展，鼓励家庭成员承担照顾责任，而不能仅仅依靠法律和道德手段约束。建立由政府、市场和家庭共同支撑的养老体系。

　　(一)政府政策支持体系：特殊老年人经济补贴制度

　　这些政策支持包括：一是城乡低保制度。《城市居民最低生活保障条例》规定，城市“三无”老人均可按当地城市居民最低生活保障标准，全额享受低保救助，贫困老年人要按规定纳入城乡社会救助体系。二是农村五保人员供养制度。2006年《农村五保供养条例》规定：供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地平均生活水平的提高适时调整。三是城乡医疗救助制度惠及“三无”老人和贫困老人。四是开展社会慈善医疗、老年人医疗救助专项行动等。五是农村部分计划生育家庭奖励扶助制度。为解决农村只有一个子女和两个女孩的计划生育家庭养老问题而制定，国家还正在积极探索建立独生子女死亡伤残家庭困难扶助制度。六是高龄老人津贴制度。《关于加强老年人优待工作的意见》规定，有条件的地方可对百岁或高龄老年人发放生活补贴。

　　政府充分考虑到城乡贫困、无子女、高龄老人的经济、医疗保障问题，避免无子女老年人因贫困问题而陷入困境，解决了他们经济困难。但仅仅有经济补偿还不能解决无子女、贫困老年人的日常生活照料问题。

　　(二)市场服务体系：引导老年福利设施建设

　　市场服务体系包括：一是财政补贴政策。确立了“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”的原则，探索出了公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种途径，形成社会资金以独资、合资、合作、联营、参股兴办养老服务业的灵活机制。二是鼓励社会力量参与老年社会福利事业建设。三是税收优惠政策：财政部和国家税务总局制定了老年服务机构有关税收政策。四是建立管理和服务标准，如《老年人建筑设计规范》，《社会福利机构管理暂行办法》和《老年人社会福利机构基本规范》等。五是投资引导措施：部门根据自身职能投资建设了一批为公益性老服务工程。六是建设职业化、专业化的养老服务队伍：专业场所和服务人员也利于增加就业岗位。此外，还应关注城市低保与养老保险的衔接。[4]

　　市场除了提供社会养老服务场所外，还要提供为居家老人服务业务，以老年人为对象的老年生活照顾、家政服务、心理咨询、康复服务、紧急救援等业务，向居住在社区(村镇)家庭的老年人提供养老服务，为他们营造良好的生活环境。

　　这些补贴、税收、管理政策为扩大和发展老年人服务业起到了良好的促进作用，满足老年人对集中养老场所的需求，而建筑标准、服务标准、专业服务人员则使入住老年人的权益受到保护，减少不安全感，同时也要考虑到老年人的经济承受能力。

　　(三)家庭扶持体系：为子女照顾老年人创造条件

　　我国在社会福利发展不足的同时出现了家庭保障功能弱化的征兆，使人们担忧老年人可能出现的各种风险时家庭的保障能力，在社会提供服务不足、费用高或者服务质量不能满足需要时，人们还是倾向于家庭成员的护理和照顾。如何通过增强家庭功能，支持家庭成员承担尽可能大的责任，不仅有利于解决家庭问题、促进家庭和谐，提高家庭生活质量，而且能缓解人口老龄化等社会问题对公共财政产生的压力。[5]

　　根据社会交换理论，家庭养老的维系和发展不能仅仅靠文化的约束，某种程度上是由经济利益决定的。父母与子女之间在不同时期存在互惠交换现象，父母养育子女乃至孙子女，年老时能得到儿媳妇的照顾，因为家庭中照顾老人的责任主要是女性承担的，媳妇有不可推卸的责任，否则为“不孝”。老人照顾者中以女性居多，是男性的1.5倍。[6]“农村老人与子女代际间的经济与劳务方面的交往十分普遍，代际交往的基本模式依然是以子女支持老人为主，老人帮助子女为辅。基本生活保障、看病就医及生病时照料是子女支持老人的主要方面。关照孙子女、家务劳动则是老人帮助子女的主要形式，老人关照孙子女与子女照料老人呈相关性”。[7]媳妇是外来人，她们只有在结婚、生子时受到公婆的照顾，到年老时才愿意照顾他们。或者老人自己有资本来换取子女的照顾。

　　政府对贫困老人的经济补贴就增加了老年人互惠交换的资本。荷兰政府，给空巢家庭的子女一定的带薪假期，以便其照顾年迈的父母，政府也给长期照顾老年人的失业、下岗子女发放一定的生活补贴。新加坡奖励年轻人购买靠近父母居所的房屋等，这些都是很好地解决老年人日常生活照料资源不足的措施。

　　政府政策是社会养老保障支持体系发展的基础，市场服务体系是保障，家庭扶持体系是必要补充。居家养老服务根据老人的需求进行服务，充分尊重了老人的自主权，使老人能够体面养老。利用“契约性”服务，满足“伦理性”需求，适合中国老年人不愿离开家庭，不愿离开自身熟悉的生活环境，希望子女照顾的国情，应该是未来社会养老发展趋势。

　　参考文献：

　　 [1]李学斌.社会李学斌福利社会化政策的反思——以养老服务为例[J].社会工作，2009，(5).

　 　[2]朱耀垠.中国老年福利政策：从社会救济型向适度普惠型发展[D].北京：第三届全国社会福利理论与政策研讨会论文集，2008.

　 　[3]国务院.中国老龄事业发展“十二五”规划[Z].2011-09-23.

　 　[4]唐钧.城市低保的最新发展研究[J].中国市场，2012，(24).

　 　[5]陈卫民.我国家庭政策的发展路径与目标选择[J].人口研究，2012，(4).

　 　[6]刘婕，楼玮群.完善上海居家高龄失能老人亲属照顾者的社会支持系统[J].Journal of East China Normal University，2012，(1).

　 　[7]徐勤.农村老年人家庭代际交往调查[J].南京人口管理干部学院学报，2011，(1).