新思路解决“老”问题
——《养老机构设立许可办法（征求意见稿）》及《养老机构管理办法（征求意见稿）》解读
来源:光明日报 发布日期:2013-06-17
6月3日，国务院法制办公布《养老机构设立许可办法（征求意见稿）》及《养老机构管理办法（征求意见稿）》，对社会力量设立养老机构以及养老机构管理作出了详细规定。这两个办法的发布，对于我国养老机构的发展，以及养老问题的解决，能发挥多大的促进作用呢？
兴办养老机构，新办法有何亮点？
谈及两个办法的亮点，中国老龄科学研究中心副主任党俊武表示：“最大的亮点不在于具体的条款，而在于两个办法出台这件事本身。”两个办法明确了一个渠道，让社会上想办养老机构的人，知道了应该找谁；在解决养老机构内部问题上，后续怎么规范，怎么管理和提高服务水平，有了一个方向。
在《管理办法》中，一半左右的篇幅讲述的是养老机构的“服务内容”和“内部管理”，这说明，办法的出台并不仅仅是监管的法律依据，还是行业的指导性方案。“新的养老机构如何办起来，如何办得好，可以从《管理办法》中找到一些答案。”党俊武说，对于社会力量兴办养老机构的促进作用，这两个办法的出台是非常及时的。
全国老龄工作委员会办公室副主任闫青春指出，现在在家养老有两个难题，一个是少子化，另一个就是空巢化。同时，生活半自理和完全不能自理的老年人的数量大幅度上升，意味着老年人日常生活离不开人员照顾，从目前来看，长期照料与护理的养老院舍保有量与巨大的需求不相匹配，也意味着专业化长期照料和护理服务机构建设必须加快。
目前，我国机构养老已经达到了每千名老人有二十张床位的标准，根据民政部规划，2015年年末以前，要达到每千人三十张床位的水平，但这与人民群众的需求相比还有很大差距，不仅低于主要发达国家每千名老人拥有50—70张的水平，甚至低于部分发展中国家20—30张的平均水平。
为此，民政部门一直在鼓励社会力量参与养老服务体系建设。在《管理办法》中，还特别有一个针对社会力量的优惠政策：民政部门应当会同有关部门采取措施，鼓励、支持企业事业单位、社会组织或者个人兴办、运营养老机构。
“在《许可办法》中，提到了涉外管辖的问题，这也是一个亮点。”党俊武说，允许外国组织和个人兴办养老机构其实是一个比较大的突破。“社会服务兴办主体扩展到外国组织，显示了我们鼓励社会力量兴办养老机构的决心。”
标准有升有降，民办养老何处去？
按照《许可办法》的规定，设立养老机构需要开设的床位在10张以上，床位数门槛限制大大降低。民政部社会福利和慈善事业促进司司长詹成付说，降低床位数门槛，借鉴外国较成熟的经验，政府希望鼓励更多社会资金、社会组织和个人投身养老服务市场，扭转养老床位供应不足等现状。
党俊武说：“10张床位的标准可能比社会期望的要低，但这恰恰是考虑到养老需求的现状来拟定的。从现实来看，现在家庭式自办的养老机构还是比较多的。在东北地区，两个房间拼起来就行了，虽然条件简陋，却很能解决问题。应该说，降低门槛是符合社会需求的，不可能让所有的老年人都住到郊区豪华的养老机构里去，那样不符合老年人的经济水平。”
但与此同时，养老机构设立条件中也规定了消防安全、卫生防疫、生活用房、设施设备、活动场地的标准，更对管理人员、专业技术人员和服务人员提出了要求。这样的标准，会不会把一些民办养老机构拒之门外呢？
“对于这个问题，两个办法的实施是有考虑的。”党俊武说，“办法一经实施，对于现有的民办养老机构，符合条件的要在60天内到相应级别的民政部门去申请获得设立许可；对于那些不符合条件的，给出了一个长达一年的整改期，对于那些给五保户提供养老的，给了一个更长的期限。”但是，基本的门槛不能丢，尤其是一些涉病老人的照料，必须要有专业的技术人员。“这两个办法是在社会办机构出现很多问题的情况下出台的，为的是有针对性地解决服务问题，还特别强调了监督检查机制和法律责任。”
机构、社区、家庭，如何各司其职？
在机构养老服务方面，政府力量和社会力量是有分工的。在《管理办法》的“重点保障”中提到，政府投资兴办的养老机构，应当优先保障孤老优抚对象和经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求。这说明，政府力量和社会力量在服务对象上有所侧重。
中国老龄科学研究中心老龄社会保障与产业研究室主任陶立群认为，政府应该做窗口，管最低层的，企业应该搞高层的，进入市场。机构是政府资助办的机构，应该把重心放在失能的、身边无子女的老年人的照料上。“政府应该采取民办公助的方式，政府资源不足，我们要号召全社会有钱的出钱、有力的出力，都投入到养老事业中发展养老服务机构。”
“虽然从长期来看，政府还是应该把工作重点放在规范标准上，但当前政府兴办的养老机构还发挥着很大的兜底作用，而且社会上机构养老的需求难以满足，短期内政府办养老机构不可能退出。”党俊武说，“将来最好的办法是，即使是兜底的这一块儿，也要交给社会力量来办，政府可以通过购买服务的方式给经济困难的老人养老支持。”
“在我国，九成以上的老年人是在家庭和社区里养老的。”闫青春建议，政府要大力发展社区照顾，在社区当中建立一批为老年人服务的养老机构，给老年人提供就近、就便的实惠、快捷的服务。
