启动老龄产业的政策引擎何在
来源:中国经济时报 发布日期:2013-06-24
我国老龄化特点主要表现在老龄化水平高、速度快，地区发展不平衡，乡村老年人口数量高于城镇，未富先老，伴病而老等现象，养老任务繁重。而现有的养老设施和服务却十分滞后，供需矛盾日益突出。
有人把养老供需矛盾的根源，一方面归结于老年产业本身投资大、收益低、回报周期长，另一方面又归结于政府重视程度不够，投入不足，相关优惠政策落实不到位，导致老年产业结构与服务处于相对单一的尴尬境地，因而业界致力于呼吁发展老年事业需要强有力的政策引擎。目前制约老年事业发展的主要掣肘是什么？在未来的发展中究竟需要怎样的政策引擎？
关注老人是最大的民生
我国老龄产业的发展滞后于老年消费需求，主要表现在：养老服务设施总量不足，供需矛盾突出；资金来源渠道少，投入资金严重不足；地域分布不合理，城乡发展比例失调；企业规模小，影响整体服务功能的发挥：服务项目单一，服务功能简单；养老设施政策不配套、管理、服务落后；从业人员素质低、知识结构不合理；政策不完善，缺乏市场规范和行业标准；市场开发研究不足，产业规模小，层次不高，发展不平衡等，这些问题的存在，使我国老龄产业处于一方面老年人的需求十分庞大，另一方面老年产品和服务的供给严重不足，老龄产业滞后于人口老龄化的发展形势的尴尬境地。
针对老龄产业的种种问题，中国社工协会副会长兼秘书长赵蓬奇表示，社会养老问题一定要提升到社会管理创新的角度来重视。国家在社会养老方面有明确的政策，各地在严格执行政策的前提下，要针对当地不同的状况，制定切实可行的、可操作性的措施来缓解这个问题，不能眼里只盯着ＧＤＰ的指标，而放弃应当做的事。
“最近，我一直在思考这个问题，也正在学习十八大精神，其中有一条明确提到社会管理的重心问题，社会管理的重心在民生，而在解决民生这个问题上，养老问题又是民生的重中之重，实际上这也是我国强调社会建设、社会管理创新的一个重要内容。”赵蓬奇说。
而北京邮电大学区域经济与产业发展研究中心主任茶洪旺向本报记者阐明了这样一个观点：老龄产业是一个特殊产业。老龄产业的正的外部性、非盈利性与市场性并举的特点，决定了政府发展老龄产业，要发挥政府主导作用，根据老年产品的市场属性分类，按照“公共物品”、“私人物品”和“准公共物品”的不同层次，有所为有所不为。不能把老龄产业完全市场化。“公共物品”领域，包括老年公益服务设施、基础社会养老机构等在内，政府应直接供给，或由市场提供而政府购买，向老年人免费提供；对于“准公共物品”和“私人物品”，政府应让位于市场。
茶洪旺说，“对老年人的关注也是一个很大的民生问题”。发展老龄产业需要着手解决的问题：一是政策不明朗，政府、社会、市场分工不明确；二是产业中长期发展规划缺失，发展无序化；三是专业人才队伍薄弱，产业发展内力支撑不足；四是市场准入制度不健全，产品标准化和服务规范化明显滞后等，这些问题均是发展老龄产业面临的诸多挑战和困难。
全国老龄办主任助理、中国老龄产业协会副会长兼秘书长曾琦分析认为，在我国国民经济和社会发展进入新阶段、人口老龄化呈现矛盾与机遇并存的关键时期，整体推进和不断加快新时期老龄产业发展的重要意义日渐突出。首先这是贯彻落实党的十八大精神，解民生之忧的具体体现。党的十八大报告明确提出了“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”的重大战略部署，在进一步指明老龄产业发展方向的同时，要求我们围绕实现“六个老有”这一重要而迫切的民生问题大力发展老龄产业，把积极应对人口老龄化的战略部署落到实处。此外，这也是落实科学发展观，促进和谐社会构建的一个重大战略举措，是提高老年人生活质量，保障老年人合法权益的一项重要任务。
政策重在落实成效
事实上，近年国家对解决老龄化问题从宏观政策层面已逐渐加以重视。国务院出台了《老龄事业发展“十二五”规划》、《社会养老服务体系建设规划（2011—2015）》等政策；与此同时，民政部出台了《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》，鼓励社会力量积极参与养老事业；此外，经全国人大常委会修改并通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》也将于2013年7月1日正式实施，从法律角度进一步加大了对老年人权益的保障。
然而，一项再好的政策如果不加以落实，最终也只是锦上花、水中月。接受本报记者采访的相关人士表示，政策关键要看具体的落实和执行效果，而现在一些地方仍把发展ＧＤＰ作为主要目标，并没有把养老等民生事业纳入地方发展规划，而且各地养老水平参差不齐，政策落实情况也不尽相同。
赵蓬奇指出，中央的精神很好，政策也不错，但是当前一些地方忽略了对养老产业的投入。另外，地方的一些职能部门都在保护自己部门的利益，拿出自己行业的一些规定抵制大的政策，这个太要命了，所以现在大政策得要管住这些小规定。还有就是社会参与目的不纯，不应该是功利色彩，而是公益色彩，可现在呢，是功利色彩大于公益色彩，功利色彩掩盖了公益色彩。
“据我所知，社会力量想要投入养老产业的不少，有的在实践、探讨。但在探讨的阶段，如何让他们树立公益理念，在推行过程中政府要有效地规范、引导，同时要有优惠政策支持，帮助其发展壮大起来。一方面在企业遇到困难，要帮助他们很好地解决；另一方面要引导规范，有一些约束。扶持和引导两方面都解决好，养老产业才会朝着好的方向发展。”赵蓬奇建议。
山东济南市社会福利院副院长代月凤却向本报记者讲述了运营中遇到的实际政策壁垒：现在老年产业发展中有几个矛盾难以协调，从机构来看，公办的入住率高，但设施有限，开支大，经费投入少；民办的设施落后，入住率低，后续难以为继。民办养老机构，国家不给经费，只是给予政策上优惠，但有些政策需要民政、建委、财政等多个部门协调，政策扶持力度不够，也影响了社会力量参与养老事业的积极性。
潍坊市民政局局长吴海源在接受本报记者采访时表示，养老事业能否得以长足发展，在于三个关键点：领导推动，政策促动，部门联动。首先党政领导一定要重视，一定要想办法利用社会资源和社会力量，推动政府工作。在中国做什么事都需要政府的重视。二是政策要落实到位，一项好的政策如果不好好执行，或执行偏了，不如没有政策。三是部门要加强联动协调，现在养老既需民政部门的牵头，又需要医疗、教育、财政、残联、老龄办等部门的协调联动，仅靠民政部门的力量有些单薄。
南昌市民政局副局长杨航认为，发展养老事业需要从三方面加以重视：一要提高思想认识，加大宣传力度，倡导新型孝道文化，营造全社会关心养老事业的氛围。特别是各级党政领导要充分估计人口老龄化带来的深刻影响，切实增强应对老龄化问题的责任感和紧迫感，把加快基本养老服务体系建设工作提升到推进科学发展、促进社会和谐的高度上来，从部门工作提升到党委政府的全局工作上来，把提高社会养老服务水平纳入到“民生工程”中来。进一步建立健全“政府领导、民政部门组织协调、有关职能部门齐抓共管、全社会共同参与”的工作领导体制和运行机制，坚持党政主导，各部门形成合力。
二要切实增加财政投入，建立多元化投入机制。各级政府要根据经济社会发展水平和老年人口规模，建立和完善基本养老服务体系建设的财政投入机制，把养老服务机构建设、运营补贴和高龄老人生活补助等经费纳入本级财政预算安排，提高老年人尤其是农村老年人的养老金，提升老年人购买养老服务的能力。
充分发挥政府投资的引导和拉动作用，出台扶持政策，对养老事业发展资金扶持、用地保障、税费减免、队伍培训等相关政策进行明确，引导拓宽养老服务业投融资渠道，发展多种融资方式，积极鼓励社会资金、慈善捐赠等支持养老服务事业发展，形成多元化的投入机制。
三要规范行业管理，提供优质、文明服务。有关部门要制定和完善养老服务的建筑设施、卫生条件、膳食标准、服务质量、收费标准等行业标准，对各类养老福利机构、居家养老服务组织实行社会福利机构认证制度，要认真开展服务质量评估和服务行为监督，逐步推进行业监管的规范化、标准化、制度化。
曾琦则从宏观层面提出了加大出台配套政策的建议。在他看来，加大老龄产业投入，首先要认真贯彻落实国务院发布的《中国老龄事业发展“十二五”规划》要求，完善老龄产业政策。把老龄产业纳入经济社会发展总体规划，列入国家扶持行业目录。研究制定、落实引导和扶持老龄产业发展的信贷、投资等支持政策。鼓励社会资本投入老龄产业。引导老年人合理消费，培育壮大老年用品消费市场。
其次，要促进老年用品、用具和服务产品开发。重视康复辅具、电子呼救等老年特需产品的研究开发。拓展适合老年人多样化需求的特色护理、家庭服务、健身休养、文化娱乐、金融理财等服务项目。培育一批生产老年用品、用具和提供老年服务的龙头企业，打造一批老龄产业知名品牌。同时，研究制定老年产品用品质量标准，加强老龄产业市场监督管理。疏通老龄产业发展融资渠道。
可探索多种养老发展模式和政策需求
养老问题既不能完全依赖政府，但也不能脱离政府，如何让老人有尊严地走完人生，不仅要在国家层面加以重视，国家政策要细化，更重要的是落实。同时社会力量也不容忽视，只有政府、企业、各类社会组织共同参与，老年产业才能得以长足发展。
而按照民政部门的思路，“十二五”期间将加大对城乡养老设施的投入，建立起省市县以及农村四级养老体系，到“十二五”末，每1000名老人养老床位从目前的19张增加到30张。同时积极探索社会化投融资渠道，鼓励更多民营资本参与社会养老服务体系建设。此外，还将通过学历教育和在职培训，打造一支尊老敬老、爱岗敬业、具有专业化水平的养老护理员队伍。还将建立养老机构的准入、监管和退出机制，确保养老服务水平的提高和健康发展。
记者从实际调查采访来看，目前养老产业呈现八仙过海，各显其能的特点，但是究竟哪种模式较好也很难说。接受中国经济时报记者采访的相关人士则从多方面对老年产业的发展模式和政策需求进行了探讨。
北京市福利彩票发行中心主任邢晓巍与本报记者曾就此问题进行了探讨。他指出，中国的老年公寓多数是接纳能自理的老人，还没有专门接收不能自理的老人，而不能自理的老人需要很多方面服务，运营成本较高，一些机构不太愿意接纳。福彩公益金虽然50％投入养老事业，依然杯水车薪。
因此他建议实施行业养老，每个行业建设一些养老院或老年公寓，接纳本行业的老人，以此来减轻社会或家庭养老的压力。“很多老人住养老院以后感到悲哀，心理很凄凉，似乎在那里就是等死，其实不然。如果养老院办好了，一方面可以让老人真正老有所养，老有所终；另一方面，老人的精神层面需求也能得到满足。现在一些养老院费用很高，属于特殊阶层的享受，一般人住不起。而行业养老可以适当地缓解这个问题。”邢晓巍说。
山东烟台市福利彩票发行中心主任吴永模也就类似问题接受了本报记者采访。他认为，解决养老问题，必须探讨一些大的课题，比如国家在税收方面拿出一定的比例向老年产业倾斜，并将老龄化问题在“十二五”规划中重视起来。社会办福利院国家要增加支持力度，比如减少税收，对专业服务人员给予一定的扶持，加强社工队伍建设和专业化人才队伍建设。还有，要增加彩票公益金的地方提留比例，建设福利院或老年公寓资金需求量大，而很多地方资金存在很大缺口。养老问题不单是民政一个部门的事，需要各级政府多个职能部门配合，更需要全社会的参与。只有这样，福彩事业支持下的养老福利院才会发挥更大的作用，尽可能让老人安享晚年。
作为企业家，梁祥云则从实际需求出发对养老政策作了这样的呼吁：我认为，近年国家对老年事业逐渐重视了起来，也出台了不少政策，但关键还要看落实效果。执行力问题很重要，如果政策执行不到位，一会造成资源浪费，二会导致新旧政策难以衔接。现在经常是上面一个政策到了下面就变样了，而且各地政策五花八门。此外，政策还需更加具体、明确一些，比如一些养老院，政策规定对水电费减半，每个床位补贴100元钱，但实际上一些地方并没有完全落实，下边水电费该怎么收还是怎么收，一些养老院办不下去，也找不到好的服务人员，出现恶性循环。
还有，针对老人的心理疏导和教育也要纳入国家规划。“我觉得养老院其实是一个现象，大多人处于特别被动的状态，等着养老。其实应该有超前的思想，比如有人进入60岁，就需要引导他们建立一种正确的消费观，让他们真正懂得享受生活，”梁祥云表示，当前没有针对老年观的教育，譬如老年人如何乐观面对疾病、死亡等方面的心理教育。现在失独老人差不多有一千多万，在养老院生病了，别人有好几个儿女轮流去看，但有的老人就没有人去看，心里会有些悲凉，而且这已成为一个社会问题。因此，针对老年人的生活习惯、心理特点而进行疏导与教育非常重要。其实，现在很多老人有钱，但是他们不知道怎么花。
“现在一些民间活动虽然是政府买单，但很难有始有终，真正去做，这个应该呼吁一下，很多时候钱放在这就没了，也没人去做。政府官员最多就是去养老院握握手照照相，绝对不会去管具体的事。”梁祥云说，“我是老年协会的成员，有时候参加一些会，我就会呼吁很多关于老年人的实际问题，而有些问题反映到上面，大家都在躲。”
养老事业发展的政策建议
曾琦提出了几点建议。他认为，从宏观层面来看，当前重点要做好四方面工作：一是尽快出台相关产业发展政策和配套政策文件，为老龄产业的发展提供法律和政策依据。在出台相关扶持政策的同时，要加强监督落实，还要充分发挥中国老龄产业协会的桥梁纽带作用，建立行业自律机制，规范行业市场行为，促进老龄产业的健康有序发展。
二是加快制定老龄产业发展规划。要加强对老龄产业发展特点和内在规律的分析与研究，积极推动我国老龄产业发展规划的制定，为快速发展我国老龄产业提出战略部署，规范和指导我国老龄产业的健康发展。
三是继续加大资金投入。进一步完善发展老龄产业的土地、税收、信贷、投资等政策；加大对民营养老服务业的财政、税收与贷款支持，鼓励更多的民间资本投入到老龄产业的发展中来。
四是确定优先发展产业，加强产品服务研发。确定优先发展的老龄产业，对其采取有效的扶持和优惠政策。此外，还要加强对老龄产业产品服务的研发。
曾琦还向记者透露，目前，在国家发改委和全国老龄办的大力支持下，我们根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《老龄事业发展“十二五”规划》，以及《社会养老服务体系建设规划（2011—2015）》确定的重要任务，正在研究拟定《全国老龄产业发展规划纲要》。可以预见，随着这部《纲要》的发布实施，必将使我国老龄产业进入统筹规划、重点突破、规范发展、普惠社会的新阶段。
