美国老年教育立法及其启示
来源:《河北师范大学学报：教育科学版》 发布日期:2015-07-16
作者简介：李洁，华东政法大学 科学研究院，上海 216120 李洁(1972- )，成人教育学博士，法学博士后，副教授，硕士生导师，主要从事成人教育与教育法学研究。
内容提要：美国老年教育立法经历了草创期、茁壮期、蓬勃发展期与稳定扩张期，其内容主要体现在教育立法、老年人立法和其他立法中。其特色主要有：以保障学习权为立法目的、以学习者为中心的原则、学习内容生活化与学习形式多样化、实施机构多元化、多渠道的资金来源和完备的师资培养制度。人口老龄化危机下，我国应借鉴美国老年教育立法经验推动老年教育发展，具体行动有：加快老年教育立法、完善老年教育立法体系、增强老年教育立法的科学性与操作性、健全老年教育的法律救济制度等。
关 键 词：美国 老年教育 立法
标题注释：全国老龄办2014年政策理论研究课题“老年人受教育权法制保障研究”(QLB2014A005)；华东政法大学“中美老龄问题研究中心”资助项目。
一、美国老年教育立法历程
美国老年教育的发展与相关政策法规的确立是一个相互促进、共同完善的过程，其先后经历了四个时期。
(一)草创期：18世纪前期—19世纪
这一时期的美国老年教育主要以成人教育的形式存在，在参加对象方面不设限制以进行老年教育，但还没有相关政策法规的确立。主要事件有：1727年，富兰克林与朋友创立“容托”(Junta)，以讨论会的方式在乡村及小镇地区进行演讲活动，以提高未完成小学教育者的文化水平；1731年，富兰克林在费城发动印刷工人创建了世界首家会员制图书馆，保证了社会中下层有机会读到更多的书；1791年，宾州美术学院(Pennsylvania Academy of Fine Arts)成立，与当地博物馆联合举办艺展并招收学生；1870年，波斯顿成立了美国历史上第一所高龄者俱乐部；1874年，肖托夸(Chautaqua)运动产生，1920年代中期前在美国农业地区广为传播，为社区提供娱乐与文化教育，但该运动随着广播、影视等的崛起而消亡。
(二)茁壮期：20世纪—1969年
1917年，美国颁布《史密斯—休士法案》，规定联邦和州可支持夜校教学，这意味着美政府开始介入成人教育，老年教育也真正进入发展期：1943年，纽约成立了第一所高龄中心；1949年，美国教育委员会成人教育部成立老龄教育委员会；1951年，美国成人教育协会成立，老龄教育委员会归并其下，该委员出版了一本探讨老年教育方案的专著——《老年教育手册》；50年代中期，佛罗里达州开设了第一个专为老年人设计的课程；1959年，成立了第一所由州负责的老龄中心；60年代中期，美国成立了退休人员协会。
20世纪60年代后，老年教育政策法规相继出台：1964年的《免费老年教育方案》反映了高等教育机构服务老年的期望提高；1965年的《联邦老年教育政策》规定从1961年起，每隔10年举办白宫老龄研讨会，建立支援老年教育的公共政策；1965年的《老年人法》规定国家提供在老年人相关研究上的训练以及服务上的经费；1965年《高等教育法案》规定对现有的资源进行整合和规划，发展新的服务方案；1966年《成人教育法案》提供有关师资、经费，规定任何人须免费完成高中教育；1968年《职业教育法》规定社区中愿意就业的各种年龄人口，给予职业教育及训练的机会，对于落后地区的老年人口，则重视家政与消费教育。
(三)蓬勃发展期：1970年—1990年
20世纪后期，美国老年教育迎来蓬勃发展期，涌现大批研究和发展老年教育的机构和团体，如“美国退休学会”、“社区学院开设的老年课程”、“美国高等教育老年人学会”、“老年人寄宿所”、“世代合作组织”、“代际学习中心”。而这一时期的老年教育政策主要是大学向老年人提供免费课程，从1970年肯达基大学首创老年人免费课程，至1993年共有11个州制定了相关政策。此外，美国白宫召开了第二次老年会议，议题即重视高龄学习者的需求。
与此同时，老年教育立法活动也加速：1973年的《国内志愿服务法》规定，50岁以上的老年人，有优先辅导其担任志愿工作或是有酬工作的权利；1975年的《综合就业训练法》规定，老年人口接受职业训练及就业辅导，政府可以给予津贴；1975年的《禁止歧视老人法案》规定，与老年人福利互相配合，若政府款项参与的活动，均不能因年老而有任何歧视；1976年的《终身教育法》鼓励老年人广泛参与各种老年教育活动；1978年的《就业年龄歧视法案》明确指出：雇主不得对应聘者的年龄有所歧视，退休教育因此而快速发展；1982年的《职业培训综合法案》为各州拨款用以职业培训计划，为无一技之长的成年人包括老年人进入劳动力市场做准备。
(四)稳定扩张时期：1991年以后
20世纪90年代以后，信息社会到来，美国白宫会议主张给老年人在保险、福利方面的弱势关怀，在这一基调的主导下，老年教育有了新的突破，先后成立了“老年资讯服务中心”、“高龄者网站”、“老年人寄宿所学会网络”、“创造性退休中心”等组织。而且各州政府也有了独立的成人教育政策，与老年教育相关的有：允许或要求州立高等教育机构为就读的老年人减免学费的政策，或要求有条件的地区取消或削减老年人的教育费用。
2000年后，美国推行国家老龄政策，白宫第四次老龄议题是《老年人法》的认同与强化，修订后的《老年人法》目标在于关注生活在社区中的居民。2004年，全国各州成立老龄联盟，主要沿袭老年人法令，以提升全国人民的公共意识。
二、美国老年教育立法内容
美国没有专门的老年教育法律，相关内容主要在教育立法、老年人立法及其他法案中。
(一)教育立法中的老年教育立法内容
美国教育立法中老年教育的内容主要在《职业教育法》《高等教育法》《成人教育法》和《终身教育法》等四部法律之中。
1963年的《职业教育法》扩大了成人职业教育的范围，规定需要提高现有知识和技术水平的成人劳动者和需要特别职业训练的失业者、半失业者均应接受职业教育。其中老年教育的规定有：对退休后仍有意愿就业的老年人，提供职业教育和培训课程，并由各主办单位决定学费减免的优惠策略；对经济地位较低、贫困、土著及少数民族的独居老年人，提供居家指导或家政指导课程，帮助他们保持居家的健康与整洁；同时进行消费教育，协助他们进行财务管理；若有工作意愿的老年人，可对其进行相关的工作技能训练，并推荐到小区企业就业。
1965年的《高等教育法》明确提出要加强对成人教育活动的援助，之后，经历了1968年、1976年、1980年和1987年四次修正[1](P317)，完善了对成人教育规定。其中老年教育的规定有：在教育内部建立管理老年教育的机构，帮助老年人就读大专院校；各州政府及地方政府鼓励学校和非营利组织办理适宜老年人的各项文化、培训与休闲教育等活动的正规、非正规和非正式的学习方案；开设美国老年人衰老与健康、就业与退休调适的相关课程，鼓励老年人学习；各大学研究所及小区学校依各州政府的预算提供部分老年人全额或部分减免费课程，并制定各项优惠措施。
1966年的《成人教育法》对成人教育的目的、任务、内容、教师培训、管理体制、经费等问题作了全面而系统的规定，确立了美国成人教育的法律地位，为美国成人教育的发展奠定了良好的基础，后经1970年、1974年和1978年三次修正进一步完善。其中涉及老年教育的规定有：未完成12年高中教育的老年人，地方各级学校开设相关的课程协助老年人完成；鼓励地方小区学校开设相关课程，提供居家学习服务，50岁以上的成年人免收学费。
1976年的《终身教育法》(即《蒙代尔法》)明确保障不同年龄、职业、民族、性别、生理缺陷、社会和种族背景等公民的终身学习权，并对终身教育提出一个极为宽泛的定义，包括成人基础、继续教育、农业教育、商业及劳工教育、职业教育及工作训练、双亲教育、退休前及退休人员教育、补救教育、职业及晋升教育以及协助各机关团体运用研究的成果或创新的方法服务于家庭的需求及个人的发展等。该法的颁布表明美联邦对学习的终身化政策的高度重视及推动终身教育的决心，标志着无论在实践领域抑或在理论层面，成人教育在美国人心中的地位已根深蒂固。
(二)老年人立法中的老年教育立法内容
老年人立法中，有关老年教育的内容主要体现在《老年人法》和《禁止歧视老人法》中。
1965年颁布的《老年人法》至2000年已修改13次。依据该法中基于年龄为标准的联邦补助金项目，美国启动了许多老年人项目，包括营养教育、送餐、交通、地区项目发展、法律帮助和研究以及老年教育。依据此法还建立了联邦协调部门——老龄委员会，而州和地方政府也相应建立了组织机构以管理老龄项目。该法特别强调结合各州政府的小区发展政策，落实老年人的学习权利。其中的“老年人社区服务就业方案”及“退休老人志愿工作方案”确保了老年人继续工作学习的权利。
1975年的《禁止歧视老人法》明确支持老年参与各种教育培训活动：凡由政府部门出资办理的各项学习训练活动和社会福利活动，必须保障65岁以上的老年人留出一定比例的名额；凡由政府部门资助经费办理的各项学习活动，在学员筛选时，不得以任何理由将50岁以上的成年人排除在外。
(三)其他立法中的老年教育内容
其他有关老年人参与教育培训的法案主要有《国内志愿服务法》《综合就业训练法》和《就业年龄歧视法案》《职业培训综合法案》等。
1973年的《国内志愿服务法》规定，50岁以上的成年人有优先辅导其担任志愿工作或是有酬工作的权利；对50岁以上的成年人提供各项志愿服务所需的训练课程，学费全免。
1975年的《综合就业训练法》规定，向50岁以上成年人提供职业训练和就业辅导课程，不论其结业后是否进入职场工作，都可以与50岁以下人口同样享有受训期间的生活津贴、交通补助津贴、意外保险及各项优惠福利。
1978年的《就业年龄歧视法》规定雇主不得对应聘者的年龄有所歧视，企业有义务对老年人实施退休前及退休后的教育。
1982年的《职业培训综合法》为各州拨款开展职业培训计划，为无一技之长的成年人包括老年人进入劳动力市场作准备[2](P135)。
三、美国老年教育立法特色
(一)以保障老年人的学习权利为立法目的
保障老年人的学习权是美国老年教育立法的目的，在法条中有两种体现：
一是保障学习与受教育机会。如《成人教育法》规定：本法目标在于扩大成年人受教育的机会，鼓励制订成人教育计划，“以使所有成年人都学到为社会服务所需的基本技能……成为更能受雇用，更有才能和更负责的公民。”
二是保障受教育权或学习权。如《职业教育法》特别强调保障特殊群体以及弱势群体的受教育权；《终身教育法》明确指出终身学习是人民的权利。
(二)以成人学习者为中心的立法原则
以老年学习者为中心的立法原则主要有如下表现：
一是尊重学习者的多样性。如《职业教育法》规定，需要提高现有知识和技术水平的成人劳动者和需要特别职业训练的失业者、半失业者均应接受职业教育。
二是尊重学习者的主体性。如《老年人法》特别强调应结合小区老年人的健康、照料、福利及教育学习需要，由小区及地方小区共同提供相应的服务。
三是尊重学习者的平等性。如《终身教育法》明确保障了不同年龄、职业、民族、性别、生理缺陷、社会和种族背景等公民的终身学习权；《禁止歧视老人法》规定，凡政府资助的各项学习活动，不得以任何理由将50岁以上的成年人排除在外。
(三)生活化的学习内容与多样化的学习形式
美国老年教育的内容与老年人的生活息息相关。主要有：衰老与健康、就业与退休调适、消费与理财、休闲与社区生活、家政与家庭关系等。如2000年修订的《老年人法》明确指出，要关注社区居民，关注其生活与工作的结合。
美国老年教育的学习形式多样化，如学校教育、网络学习、居家学习、旅游学习、讲座学习、社区学习、自助学习、研讨学习等。如《高等教育法案》规定要办理适宜老年人的各项文化、培训与休闲教育等活动的正规、非正规和非正式的学习方案。
(四)地方分权的教育管理体制
美国教育行政是典型的地方分权制，即以州为主体的，州、地方、联邦共同负责的体制。根据联邦宪法第十修正案：“凡本宪法未授予联邦而又未禁止各州行使的权限，分别保留给各州或人民。”因此，美国联邦政府没有权利直接过问地方各州的教育行政管理，只有援助的职能，起服务性质的作用，它主要通过联邦立法、拨款和交流各种教育信息等，加强对各州教育的宏观指导。本文的老年教育立法就是指联邦立法，各州依照联邦立法对老年教育实施管理。如《成人教育法》规定，按照本法接受援助的任何一州可成立州咨询委员会，或指定一个将被或已被州长任命的现有的州咨询委员会，如在某一州，管理州教育机构的州委员会已经选出(包括由州立法机关选出的)，则指定该委员会为州咨询委员会。
(五)多元化的实施机构
美国老年教育主要由三类机构提供：一是各类学校，如高中、高职、大专院校、成人学校、技术学院、社区学院等；二是专门负责老年活动的非盈利性机构，如社区老人中心、地区性老人组织、教堂、博物馆、公共图书馆等；三是负责老年教育的盈利性机构，如付费补习班、私人家教班、全国性自愿组织、专业联盟及企业组织等。美国有如此多元的实施机构，缘于其法律极力鼓励社会各界兴办成人教育活动。如《成人教育法》指出：推行成人教育服务主要依靠企业、工会、图书馆、高等教育院校、公立保健机关及贫困计划和社区组织等机构、院校和组织，而不是依靠公立学校的办法。
(六)多渠道的资金来源
无论是联邦还是各州的老年教育立法，都有对50岁以上的成年人减免或全免学费的优惠政策，这些减免的老年教育经费一般都由实施各种老年教育的机构或团体来买单，同时各级政府给予其适当的资助。如《成人教育法》规定：经教育署长批准，联邦政府向各州拨款用以地方教育机构和公立、私立非营利性机构、组织和院校的成人基本教育计划的正当支付和结算；《高等教育法》规定，联邦向各州高等教育拨款用以推广社区教育和继续教育计划。总之，这种国家、政府、社会各界与个人共同筹措资金的多渠道方式，为美国老年教育的蓬勃发展提供了经费保障。
(七)完备的师资培养制度
美国具有完备的成人教育师资培训体系，满足了各类老年教育对师资的需求。1966年的《成人教育法》规定：联邦政府教育部门负责全国性成人教育师资的培训工作；各州至少要设立一所高等学校，负责对本州成人教育师资进行高等教育的培训；各地方、社会团体、企业单位负责自己举办的成人教育所用师资的培训。该法还规定，联邦拨给各州的款项中的一定数额必须用于“培训已从事、即将从事这项工作的人，使其成为能推行本法规定的专业人员”。1972年的修正案规定，拨款300万美元用来培训成人教育师资，以改变当时成人教育师资严重缺乏的局面，之后，各州相继成立了学制为三年或更长一些时间的各种师资培训基地。1974年修正案规定，各州拨款中的15％应该用于各种专门计划和师资培训。许多州为了保证成人教师的在职进修，立法规定了在职进修期限，如加利福尼亚州规定为每5年150个小时，田纳西州则规定为每年5天。另外，为调动成人教师参加继续教育的积极性，美国一些州还废除了成人教师资格的终身制，规定成人教师资格证书的有限期限，成人教师必须通过进修获得一定学分或学位后才能更新证书[3]。
四、美国老年教育立法启示
(一)加快我国老年教育立法的进程
自1979年上海成为我国第一个进入老龄化的城市，我国人口老龄化程度日益加深。加之中国改革进程的不断推进以及知识经济和终身教育、终身学习时代的到来，老年人对教育和学习的需求也日益凸显、日益扩展。在政府和社会各界的关怀与支持下，在一大批热衷老年教育事业的有志之士的切实行动下，1983年9月，中国第一所面对退休干部的老年大学在山东成立。这标志着我国老年教育正式发轫，迈出了具有历史意义的一步。之后，全国各地的老年大学、老年学校如雨后春笋，纷纷筹建、创办建立。
30年来，虽然我国老年教育发展取得了骄人的成绩，但是面对如今近两亿的庞大老年群体以及发展中国家的基本国情，我国的老年教育发展还相当薄弱。据统计，城市老年群体中，仍有1/2以上还未参加任何学习活动和文体活动，依此推测，这一比例在偏远农村地区会更高。可见，我国老年人的学习权受损的情况还相当普遍，究其原因之一就是国家缺少教育法制保障。借鉴美国老年教育立法与老年教育发展相辅相成、共同进步的经验，通过立法促进老年教育事业是我们必然的选择，而不能依靠一时政策或慈善机构、社会人道主义的扶助来发展，更不能依靠少数领导的个人智慧、看法和注意力或一时的热情来发展。
(二)完善老年教育立法体系
我国老年教育立法主要体现在《老年人权益法》和地方老年教育条例中，涉及老年人受教育权保障及老年教育的办学主体、领导机制、经费来源、学习内容和师资培养等内容。而《职业教育法》《高等教育法》《教师法》《社会力量办学条例》等法律中，仅以“公民”或“成人”来涵盖老年。具体如下：
一是明确受教育权利。《宪法》和《教育法》中明确公民有受教育的权利和义务，《老年人权益法》第31条规定，老年人有继续受教育的权利。《职业教育法》第5条规定公民有接受各种职业教育的权利。《高等教育法》第9条规定公民有接受各种高等教育的权利。
二是老年教育的办学主体及领导机制。《老年人权益法》第31条规定，国家发展老年教育，鼓励社会办好各类老年学校；各级人民政府对老年教育应加强领导，统一规划。第33条规定，国家鼓励、扶持社会组织或者个人兴办老年福利院、敬老院、老年公寓、老年医疗康复中心和老年文化体育活动场所等设施。《社会力量办学条例》第5条规定，社会力量应当以举办实施职业教育、成人教育、高级中等教育和学前教育的教育机构为重点。国家严格控制社会力量举办高等教育。
三是确保老年教育经费。《老年人权益法》第5条规定，各级人民政府应当将老年事业纳入国民经济和社会发展计划，逐步增加对老年事业的投入，并鼓励社会各方面投入，使老年事业与经济、社会协调发展。
四是规定老年教育内容，包括健康教育、文化娱乐、社区服务、社会参与等。《老年人权益法》第28条规定，开展各种形式的健康教育，普及老年保健知识，增强老年人自我保健意识。第32条规定，国家和社会采取措施，开展适合老年人的群众性文化、体育、娱乐活动，丰富老年人的精神文化生活。第35条规定，发展社区服务，逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、疾病护理与康复等服务设施和网点。第41条规定，国家应当为老年人参与社会主义物质文明和精神文明建设创造条件。
五是成人教育师资培养。《教师法》第11条第六款规定，取得成人教育教师资格，应当按照成人教育的层次、类别，分别具备高等、中等学校毕业及其以上学历。不具备本法规定的教师资格学历的公民，申请获取教师资格，必须通过国家教师资格考试。《教师资格条例》第4条规定，成人教育教师资格，按照成人教育的层次，依照上款规定确定类别[4](P1-367)。
总体而言，上述法律由于没有统一的指导思想，又缺乏有机整合与衔接，因此，没有形成有机整体和合理的体系。借鉴美国经验，我国老年教育立法最大的问题是缺少一部处于核心地位的《成人教育立法》或《终身教育立法》，进而形成一个以《教育法》为母法，以《成人教育法》为主体的法律体系。在这一法律体系中，既有从《教育法》《成人教育法》《老年教育条例》到地方法规纵向的层次结构，以适应不同地区不同发展水平的客观要求，又有与《义务教育法》《教师法》《职业教育法》《高等教育法》相联系的横向结构，同时每部法律法规都有相应的实施细则，这样便成为既自成系统又不脱离其他教育法的老年教育法律体系。
(三)增强老年教育立法的科学性
我国老年教育立法明显缺乏科学性，缘于未能遵循老年教育发展的规律。如在终身教育、终身学习与学习型社会理念下，老年教育的发展是为了保障老年人的学习权益，因此，在具体的条文规定中，应遵循以老年学习者为中心的立法原则，尊重老年学习者的多样性、主体性和平等性，但这些并没有在现有法律中完全体现；老年教育的内容仅限于健康和娱乐，忽略了职业培训及高等教育方面的学习需求；老年教育的形式单一，未体现正规、非正规与非正式的结合；老年教育是独特的、专业的成人教育，其师资培养应该有别于其他类教育师资的培养，但现有法律未作区分；我国老年教育相比其他教育起步晚，在整个教育生态结构中，投入也最少，而现有法律并没有对老年教育经费占教育财政的比例有明确的规定。由此可见，增强老年教育立法的科学性是当务之急。
(四)加强老年教育立法的可操作性
与其他教育立法的通病一样，我国老年教育立法明显缺乏可操作性，很多条款带有“号召”、“鼓励”之意，未对老年教育的实际问题做出具体规定，且缺乏强制性以及具体法律责任和惩罚性措施，因而使这些法律成为了“软法”或“宣传资料”，如《老年人权益法》第31条，国家发展老年教育，鼓励社会办好各类老年学校；第5条，各级人民政府应当将老年事业纳入国民经济和社会发展计划，逐步增加对老年事业的投入，并鼓励社会各方面投入。这种情形也延续到了地方老年教育条例的规定，如我国第一部地方老年教育法律——《天津市老年人教育条例》第7条，各级国家机关、社会团体、企业事业组织、公民个人都应当关心、支持老年人教育事业[5]。类似规定必然带来实际操作和监督上的困难，因此，今后的老年教育立法中应当尽量克服此类弊端，对老年教育的具体实施部门、监督机关、财政投入主体和投入比例、教师资格的培训等实际问题做出明确规定，对不能履行职责的部门或个人的处罚或处分机关、处罚方式、救济手段等进行明确的规定，唯此，才能使法律法规得到真正的落实，才能发挥其应有的作用。
(五)健全老年教育的法律救济制度
有权利必有救济。老年人的受教育权与学习权要得到真正的实现，除了建立完善的法律体系之外，还要有完备的法律救济制度作为支撑，否则这种权利只能是“水中月、镜中花”。健全老年人受教育权的法律救济制度，首先要建立老年人或其赡养人对侵犯老年人受教育权行为的申诉和诉讼制度。老年人或其利益的“代言人”应有强烈的保护老年人受教育权的愿望和意识。当老年人的受教育权受到侵犯或难以实现时，赋予老年人或其赡养人申诉和诉讼的权利，允许其向有关部门进行申诉，必要时向法院提起诉讼，对落实老年人的受教育权具有直接的意义。其次，各级老年教育行政主管部门也应切实担负起应有的责任来依法对侵犯老年人受教育权的各种违法行为进行行政干预，必要时进行行政处罚。再次，各级人大应加大对老年教育立法实施情况的监督力度，对有法不依、执法不严的单位或个人应当通过有效的途径履行其监督职责。
参考文献：
[1]张维平.美国教育法[M].北京：中国法制出版社，2004.
[2]李兵.中外老龄政策与实践[M].北京：中国社会出版社，2010.
[3]美国成人教育法案[DB/OL].http：//baike.baidu.com/view/3558494.html from Taglist，2012-03-03.
[4]孙霄兵.常用教育法律法规[Z].北京：教育科学出版社，2010.
