关于巴西、阿根廷老龄事业发展状况的考察报告
来源:全国老龄办国际部 发布日期:2010-09-27
2010年7月31日到8月9日，全国老龄办组成考察团，一行六人在老龄办副主任阎青春的带领下，对巴西、阿根廷两国的老龄事业发展状况进行了认真全面地考察。出访期间，代表团先后与巴西里约热内卢市政府老龄事务局、阿根廷国家社会发展部老龄政策局的相关领导和负责人员进行了有关老年人政策和事务的公务交流与合作会谈，实地参观了巴西圣保罗和谐居所老人院、伊瓜苏拉道丝.威林豪丝老人院、巴西里约热内卢市苔丝.格考维尔丝社区老年健身中心和格巴卡巴那区嘎都毕社区老年活动场所，又在阿根廷实地参观考察了布宜诺斯艾利斯市的圣安娜和圣荷西两所老人院。通过会谈、考察和交流，我们对巴西、阿根廷两个国家的老龄政策和为老服务事务的基本情况有了比较清楚的了解，也从中得到一些有益的收获和启示。
一、 巴西、阿根廷两国老龄事业发展的基本情况
巴西是一个联邦共和制的国家，国土面积851.49万平方公里，全国人口18961万，其中60岁以上的老年人口为1500多万人，占总人口的8%左右，还没有进入国际公认的老龄化社会。但是有些大中城市，则已经进入老龄化社会，并且有的达到了比较严重的程度，如里约热内卢市区有600万人口，但其中的老年人已经达到了90万人，超过了总人口的15%；该市的格巴卡巴那区的老年人就有15万人，占到了该区总人口的30%以上，人口老龄化已经达到了非常严重的程度。
阿根廷全国人口增长迅速，1850年的时候只有110万，1900年467.3万，1930年1493.6万，2000年3780万，现在已达到4000多万人，其城市人口占五分之四。根据阿根廷社会发展部老龄政策局的官员介绍，十年前他们全国进行人口普查时的结果显示，60岁以上的老年人口已经达到了487.1957万人，占到总人口的13.4%。现在随着生育率的大为降低（以前平均每个育龄妇女生6个孩子，现在则降为3.9个）和人口寿命的不断延长，老龄化的进程更是不断加剧。根据测算，阿根廷从1950年到2020年间，老年人口将翻一番。
由于巴西、阿根廷两国也都面临或即将面临人口老龄化带来的社会问题，因此两国对解决老年人的养老问题还是非常重视的。巴西的联邦政府机构中虽没有设立专门的老龄事务行政部门，但是在老龄人口较多的里约热内卢市和阿拉戈斯州则专门设立了老龄事务局，负责制定老龄政策和实施老龄事业发展的重大项目。据里约热内卢市老龄事务局的副局长里特女士给我们介绍，他们的市老龄事务局设有行政编制50人，另外还配备有老龄事业项目执行人员数百人。他们这个老龄事务局，主要管理几个方面的老龄工作事务：一是与联邦政府和州政府合作，进行老龄事务方面的工作试点和发展项目；二是推行健康老龄化，帮助老年人锻炼身体；三是对老年人群进行启智教育和文化宣传。目前在里约热内卢市由老龄事务局直接设立和负责管理的老年活动室就有6个，并且计划还要在近期内增设4个，每个活动室配备有专职服务人员5～7人，活动室的容量从150人到300人大小规模不一，活动内容也是多种多样的，有文化、娱乐、舞蹈、音乐、棋牌、健身、康复等，老年人在这里参加活动全部是免费的，并且可以自由选择活动内容和活动时段，上下午还有两次茶点加餐。今年到七月份统计，就有2.6万多名老年人到他们这些活动室参加各种文化娱乐和健身活动。为例更加普及老年人锻炼和健身，里约热内卢全市还建成了120多个健身广场，由老龄事务局负责项目建设和器材配备与维修，同时负责为每个健身广场配备5个专职工作人员，加强广场的使用管理和对老年人进行健身辅导，制定出统一的教学大纲，编排好专门课程，每天早晨辅导两节课，这样全市每个月都能接待和辅导20多万人次。他们计划在年底前还要再增设29个健身广场和健身路径，以进一步扩大对全市老年人的覆盖面。此外，老龄事务局还在全市的6个社区医院设立了保健康复室，对一些患病、失能、失智的老年人进行专门的功能康复训练。政府在一些贫困居民区开设了流动医疗车，每个礼拜固定一天为社区老年人诊断治疗老年病、眼病、口腔科疾病等常见多发病症。在我们实地参观的里约热内卢市苔丝.格考维尔丝社区老年健身中心和格巴卡巴那区嘎都毕社区老年活动场所的过程中，看到广大老年人就近就便在家门口的社区健身场所进行锻炼和辅导，也进一步验证了老年社区健身活动开展得广泛性和普遍性。
在会谈中，我们也询问了巴西老年人的养老保障制度建设和养老服务开展情况。老龄事务局的官员们告诉我们，巴西有社会养老保险制度，全巴西的劳动力平均月工资在700～1500雷亚尔（约合400—900美元）之间，参加养老保险的劳动者自己要缴纳工资的8%作为养老金积累，雇佣劳动者的老板要缴纳工资总额的26%作为职工的养老保险和医疗保险金，此外老板还要缴纳8%作为职工的失业保险。对那些年满65周岁、没有固定工作和固定收入、没有人照顾的老年人，联邦政府规定提供最低数额的基本养老金510雷亚尔（约300美元），超过70岁以上又常年患有疾病的老年人，从96年开始每人每月再增加生活困难补助240雷亚尔（约140美元），但这一做法持续到2004年就终止了援助，而改由赡养老年人按照家庭的低保标准计算，每月给每个有老年人的困难家庭补贴300雷亚尔（约175美元），目前仅有60个家庭享受到了这一补助，到今年底计划增加到100个家庭。政府对这样家庭的老年人每半年派人访问一次，确保老年人权益的维护，同时也辅导家庭成员学习照顾老年人的知识和技能。在为老年人提供服务方面，巴西政府大力主张老年人尽可能在家养老，并且采取措施尽可能将养老机构小型化、社区化。各级政府设立的养老服务机构，主要是以收养无家可归的流浪老年人、失能失智的困难、低保老年人为服务对象的；对社会力量经办的非营利性的养老服务机构，则采取政府与之签订合约的方式进行补助和规范；对那些营利性的养老服务机构，政府则是加强监管和检查，但经济上不予任何支持和补助。如里约热内卢市政府直接经办的养老院有6家，主要收养类似我国的三无对象和失能失智的困难老人，收住费用全部由政府负担。全市有社会力量办的非营利性养老机构20家，政府与之签订合约，对收住生活不能自理的老年人每人每月补贴670雷亚尔（约400美元），对收住生活能够自理的困难老年人每人每月补贴394雷亚尔（约225美元）。对全市127家营利性的养老机构，政府不予补贴，同时卫生部门、社会事务部门和检察院负有指导、监督和检察的职能和责任。我们在巴西圣保罗市考察的和谐居所养老院就是一家最早由教会组织经办后采取股份制方式经营的营利性养老机构。它总投资70多万雷亚尔（40多万美元），分为自理区和护理区两个区，主要面向中产阶级家庭以上收入的老年人，现在它分别收住了10名自理老年人和13名非自理老年人，老年人床位分设单人、双人和三人房间，床位收费也分别为3000、2600和2400雷亚尔不等，但护理和医疗则根据不同护理等级和医疗需求进行大不一样的收费，最低的可能寥寥，最高的则可能达到每月再收7000～8000雷亚尔，应该说费用是十分高昂的，也并非是一般家庭所能承受得了的。对经办这类营利性养老院，政府的卫生、消防、医学、劳工等部门要按照规定进行行政许可的审批和注册，之后就是执业过程中经常性的检查监督和年检认证，经济上则不予资助。据主管这家养老院的院长介绍，他们开办七年多时间，基本上还是能够自负盈亏并有一定的盈余和利润的。
阿根廷针对老龄化程度较高的实际，在政府的社会发展部专门设立了老龄政策局，负责老龄社会政策的研究制订、老年社会参与、居家照料以及反歧视活动等。同时在卫生部、教育部和劳工部等部门也有为老年人服务的行政职能和事务。阿根廷老龄政策局的副局长莫妮卡女士给我们介绍说，阿根廷的社会发展部主要负责居民的基本生活保障（低保）、社会救助项目、家庭事务和服务保障（包括儿童、青少年、老年人、妇女事务等）。卫生部下设的PAMI机构则负责公立医院为退休人员及老龄人口提供免费医疗、健保等社会保障。劳工部设有社保秘书处，负责为退休人员发放退休金和辅助养老金，对没有任何收入保障的老年人，从最近两年开始，政府发给每人每月200美元的最低标准的基本养老金，大约占一般退休人员退休金平均270美元水平的70%左右。教育部也设有专门为老年人服务的项目，主要是老年人大学的开设和课程的安排等。此外，在联邦政府的社会发展部还附设“联邦老龄委员会”这样一个协调议事机构，其组成人员62%是老年人代表，另外则是社会发展、卫生、劳工、教育等部门都有参与。
阿根廷社会发展部下设的老龄政策局主要负责如下事务：
1、负责的老年社会参与项目。包括：开展义工培训、组织义工服务活动、提供专门辅助金、发动老年人奉献余热关怀教育青少年、组织青少年开展为老年人服务活动等。
2、负责的居家照顾项目。包括：鼓励老年人在家里居住和养老、组织开展全国性关怀老年人的项目、组织开展养老护理人员的知识技能培训、为结业人员提供奖学金和建立服务系统、与有关大专院校协约开设老年人系科和开设硕士课程、组织老年培训专家开展老年服务的远程教育等。
3、负责的反歧视活动。包括：开设32小时的专业课程培养专业技术人士服务老年人、开展正式和非正式的老年照料专业和课程、通过公益广告、媒体传播等宣传推广活动加强公民教育，号召全社会善待老人、组织跨专业领域的培育与协作等。
4、负责养老机构的管理和运营。包括：全国4000多家养老院由联邦政府直接负责管理的只有9家，要为之提供维修、运营等方面的经费、对地方举办和管理的养老院提供指导和帮助。但是联邦政府没有统一制定的管理养老服务机构的法律法规，而是由各地方政府根据当地实际自己制定和管理。根据我们实地参观考察的圣安娜、圣荷西两所由国家直接举办和管理的老人院的情况看，都是以收住没有经济收入来源、生活不能自理的老年人为主要服务对象的。圣安娜老人院现有90张床位，收养了54名经济困难和失能失智的老年人，其中完全不能自理的为16人，雇佣了40名工作人员。这些老年人先是由本人或家庭成员向政府提出申请，经过批准后入住的。政府为他们每人每月支付生活费3400比索（大约为1000美元左右，工作人员的费用也含在其中）。圣荷西养老院现有80张床位，收住了64位老年人，其中30位需要特殊护理和照料，雇佣了56位工作人员。这些入住的老年人也基本上是没有固定收入和养老金的困难老人，其住养老院的费用全部由国家负担，他们个人即使有少量收入也不用缴费，而由自己支配零用。阿根廷老龄政策局负责养老机构管理的约翰先生对我们介绍说，阿根廷中央政府在发展养老服务问题上指导思想是明确的，那就是尽最大可能使老年人回归家庭，既是举办养老机构也要力求机构向小型化方向发展，并尽可能收住那些经济困难且失能失智的老人。应该说，他们这一指导思想与国际社会养老服务发展趋势是完全吻合的。
当然，考查中发现巴西、阿根廷两国在发展老龄事业的过程中也存在一些问题，比如政府发放基本养老金和高龄困难老人的生活补助金制度设计存在明显缺陷，造成社会福利待遇的不公平现象，群众对此也多有意见；政府直接举办养老服务机构存在着资源利用效率低、服务水平不是很高、服务人员人浮于事的弊端；政府对市场化经办的营利性养老机构有疏于管理的倾向，导致片面追求利润和效率的现象滋生；社区居家养老服务还不是很发展，社区的养老服务设施除了运动健身的较多一些外，其他多种养老服务需求的服务内容还较为鲜见，特别是上门包护的服务还远远满足不了广大老年人的养老服务需求。等等。
总之，巴西、阿根廷两国根据他们自己的老龄化发展状况和经济社会承受能力，在养老保障制度建设和为老社会服务方面采取了一些政策措施和具体做法，较好地解决了社会养老问题，在某些方面也给我们提供了一些有益的经验和启示。
二、 巴西、阿根廷两国养老政策、措施带给我们的启示
1、 政府职能准确定位，建立起了基本的养老收入保障和为老服务网络。巴西、阿根廷两国政府在养老问题上都不是大包大揽，而是根据国情国力，制定和实施基本的养老经济保障制度和服务保障制度。他们在推动建立养老社会保险制度的同时，针对无固定收入保障和没有养老保险金的老年人，制定并实施政府发放基础养老金的政策措施，如巴西为没有任何收入的老年人每月发放最低510雷亚尔的基本养老金，阿根廷为没有任何收入的老年人每月发放最低200美元的基础养老金，并且他们还为高龄困难老年人增发一定的养老补助金，以此保障和维护了全社会老年人的基本养老权益。在为老服务方面，政府顺应国际社会养老发展的大趋势，首要的是大力提倡和推动家庭养老，不仅在社区建设了大量老年活动设施和场所，而且配备专门人员和经费，组织老年人就近参与各种文化娱乐和健身活动。同时，政府也举办少量的养老机构，主要收养本该由政府负责的无家可归的流浪老年人、生活无着的贫困老年人和失能失智急需长期照料护理的老年人。此外政府也鼓励和支持社会公益组织和社会团体举办非营利性的养老机构，政府视情况对入住的老年人给予部分费用补贴和资助。应该说，政府职能这样定位基本上是准确的，既保证了政府应该保障的困难对象，又避免了社会福利的过度泛化和政府的过度负担。
2、 充分调动社会慈善资源。巴西、阿根廷两国政府在发展为老服务的过程中，注意调动和发挥多种社会力量的作用，充分运用多种社会资源，特别是社会慈善资源，为老年人举办和提供各种服务。如两国许多的养老机构就是利用教会的慈善资源建立和运营的，我们在巴西伊瓜苏是参观的拉道丝.威林豪丝（LAR DOS VELHINHOS）养老院就是由天主教会的一位修女筹资举办并管理运营的，其基本建设费用和老年人入住后的各种生活与服务费用全部来自教徒和社会的慈善捐助，政府只是发挥行政监督管理的作用，基本上没有什么费用资助。在社区为老服务设施和场所的建设上，两国政府也积极鼓励社会力量进入，参与管理和服务，比如巴西里约热内卢市苔丝.格考维尔丝社区老年健身中心使用的房舍就是当地一位著名女影星捐献出来并以她的名字命名的。两国各地由各类教会组织、慈善机构举办的各种非营利性的养老设施和养老院舍比比皆是，这也为我国大力发展第三部门社会组织的力量，发挥他们在养老服务领域的作用提供了可借鉴的经验和启示。
3、 运用市场机制，推动养老服务产业的发展。巴西、阿根廷两国政府在承担相应政府职能的基础上，大力培育和拓展养老服务市场，对那些中等收入以上老年人的养老服务问题，基本交由市场去经办和运营，支持和鼓励社会上的企业、公司把发展养老服务业作为产业去谋划和运作，政府除了行政审批、规范市场和检查监督之外，基本不予资源分配和资金资助，那些营利性的养老服务机构自己通过服务收费就可以实现自我价值补偿、自负盈亏和自我积累与发展。
4、 加强老龄服务队伍专业化建设。巴西、阿根廷两国在养老事业发展过程中，都在服务队伍的专业化建设上狠下功夫，不仅舍得出资源、花力气警醒专业知识和技能的培训，而且对队伍的专业结构和人员配比也有非常严格的规定和要求。如巴西里约热内卢市老龄事务局的弗拉维亚女士告诉我们，他们市每年都要统一组织培训养老服务人员，组织专家进行养老服务知识和技能的讲授，今年就已经连续做了几个月，每月培训150人。阿根廷社会发展部的老龄政策局的苏珊娜女士也是专门负责养老服务人员培训的专家，她介绍说，他们不仅与国内的大学签订合约开设老人系和硕士生课程，而且经常举办各种专业服务人士的训练班，每班安排32课时的专业课程，同时还举办一些跨专业领域的培训，开展一些正式和非正式的老年照顾课程的讲座。在养老服务机构的人员配置上，两国政府也有严格的标准和要求。如我们参观的巴西里约热内卢市的健身广场，每个广场都配备有5个专业人员（1个管理员、2个体育健身教练、1个机械师、1个维修工），已指导和保障老年人的广场健身活动。阿根廷布宜诺斯艾利斯市的圣荷西养老院，入住64位老年人就配置了56位管理和服务人员，并且按要求配有2位医师、2位心理医生、1位咨询师、3位专业社会工作者、2位健保专家、1位营养师和14位护师。正是加强了服务队伍的专业化建设，才使得老年人的长期照护服务质量有了可靠的保证。
5、 积极践行健康老龄化、积极老龄化的理念。巴西、阿根廷两国政府在发展老龄事业的过程中，更加注重提高老年人自身的健康水平，让老年人更多更长久地保持自理和自立的能力，从而把健康老龄化的理念真正落实到老龄工作中，推动老年人的社会参与和自尊自立。入巴西里约热内卢市老龄事务局最重要的一项工作就是建设社区老年活动室和老年健身广场并组织开展好各种活动，以此来不断提高老年人的健康水平，并推动老年人生命生活质量的改善与提升。这为我们转变单纯为老年人提供帮助照顾的观念提供了很好的启示，我们确实需要改变一味被动为老年人提供服务的作法，也要将积极老龄化、健康老龄化的理念融入到老龄工作中，努力去调动老年人的自身潜能，让他们更加积极乐观地参与社会、参与生活，健康快乐地欢度晚年。
考察组成员：阎青春、王绍忠、尹文辉、
曹碧涛、孙艳华、钱小平
