美国个人养老保险账户制度的经验及启示
来源:经济观察报 发布日期:2019-01-24
从“政府来养老”到“养老不能靠政府”，经历人口老龄化所带来养老危机的不仅仅只有中国。早在上个世纪四十年代开始，由于人口老龄化加上“滞胀”等经济危机的双重狙击，美国政府主导的传统养老保险模式岌岌可危，美国因此开始了一系列的养老保险制度改革，并开创了税延政策下的个人养老账户制度。目前，美国的商业养老保险模式非常成熟，以401K计划以及IRA账户为中流砥柱。现今中国实行的个人税延养老保险政策试点与美国传统IRA养老账户制度最为相似，因此本篇着眼于美国个人养老保险账户制度，对其实施背景、进程以及经验进行细致分析，为中国个人税延养老账户制的推行进行理论准备、预期推演。
美国个人养老保险账户制度的实施背景
一、人口老龄化危机
人口老龄化是人类社会面临的共同问题。根据联合国 1956 年发布的《人口老龄化及其经济社会后果》， 65 岁及以上老年人口比重达到 7% 就属于老年型国家。早在1940年，美国的65 岁及以上老年人占总人口比重就达到了6.8%，基本已经步入老龄化社会。与此同时，美国人口老龄化仍在迅速提高，1940-2000 年老年人口比重提高了 6.15 个百分点， 2017 年已达 15.41%。而 20 世纪 70 年代以前，美国养老保险计划普遍实行现收现付制度，人口老龄化危机促使养老资金需求增大，彼时美国又面临经济滞胀问题，养老资金面临巨大的收支矛盾，制度改革迫在眉睫。
二、“现收现付”下的传统养老保险制度弊端
1920s-1970s期间，美国初步建立了联邦政府雇员养老保险制度和企业养老保险制度，两种制度在不同的框架下运行，有一定的衔接机制，两种养老保险制度均采取 “现收现付制”，即在职的一代人赡养已经退休的一代人。这一时期内，养老保险覆盖面达到 90% ，基本满足了养老需求，起到了稳定美国社会、促进经济增长的作用，但是人口老龄化危机使得“现收现付制”的弊端逐渐显现。1957年，养老保险基金在首次出现入不敷出的情况，靠提高社会保障税率在1962年扭转；1960年至1985年，美国政府的养老保险支出占GDP的比例从4.1%增长到11.2%，而这期间美国的GDP年增长率仅为1.9%，养老保险基金连年赤字、空账运转。从1980s开始，美国社会保障总署每年都会对美国联邦社保信托基金做出为期75年的长期预测与为期5年的短期预测。1980年做出的短期预测是：1980～1984年，老年遗属保险基金每年都入不敷出，赤字在5年中从58亿美元增至162亿美元。1981年做出的长期预测是：从1981～2055年，老年遗属保险将每年都将入不敷出。
三、累进税率下的高额养老负担
在个人养老保险账户制度出台以前，美国也有“名义上”的个人养老账户，即账户在名义上是个人的，但其中的资金不受个人支配，也不能随时取用。此外，每年存入账户的养老资金计入当年个人收入，需要缴纳个人所得税，这使得当年个人名义收入超出真正拿到手的实际收入；而在美国的累进税率制度下，收入越高，缴的税也越多。因此，参与养老保险计划的个人将需要为这笔“名义上的钱”缴纳高额税收，大大增加了个人的实际经济负担，降低了公民的养老储蓄意愿。
四、政府、企业保险双轨制的衔接不流畅
20 世纪 70 年代以前，美国的养老保险制度为政府雇员与企业雇员养老保险双轨制，联邦政府雇员的养老计划在1920年美国公务员退休法案（CSRS）下统一实施，而企业雇员的养老保险计划在1935年通过的社会保障法案下进行；两种制度的转换衔接十分困难，雇员养老保险在政府与企业之间进行转换时将受到限制，利益受损问题严重。主要是因为按照当时政府雇员养老保险制度规定，雇员在政府与企业之间工作转换时，可以用CSRS缴费与企业工薪税缴费相互抵扣，但这种方法不适用于两种情况：一是雇员在政府工作不足５年则不能认定享有政府雇员养老保险资格，二是雇员以前没有参加过政府CSRS计划。因此，当个人在政府与企业之间进行工作变换时，许多参保人只能放弃之前的劳动权益，不能实现养老权益接续。
总之，在当时的人口老龄化危机下，美国传统的“现收现付制”养老保险制度已经无法满足基本的养老需求，累进税率制度下的高额养老金税务负担影响了公民的养老积极性，政企保险双轨制的运行不畅无法保障个人的养老保险权益。美国政府已经无力承担养老支出，个人的养老权益也无法被保障，亟需自由度更高、对个人权益保障更全面、由市场主导的商业化养老保险制度破题。
美国个人养老保险账户制度的实施历程
为了解决上述问题，从 20 世纪 80 年代开始，美国逐渐把 “现收现付制”的养老金筹措方式改为 “部分积累制”，即保险计划的缴费水平应能保证积累起一笔基金，该基金在数量上能够满足 10—20 年内保险计划的支出需要，因此，一系列的个人养老保险制度改革开始实施。
一、个人退休账户计划的实施
1974 年，美国国会通过《退休保障法》，同时修改了《国内税收法》，规定所有养老基金账户一律免税，也就是对个人退休账户资金投资增值时的经营收入予以免税。同时，为了解决个人当年收入税申报问题，实施个人退休账户计划，简称 IRA，给予其“延迟纳税”的税收优惠。即存钱的当年，不记入个人收入，但退休后从账户中取钱时需要缴纳取款当年的个人所得税。计划面向所有年龄在70.5岁以下的纳税者，特别适用于中低收入阶层以及自雇者。
二、日臻完善的个人退休账户计划
IRA计划的相关法律经过多次修改、完善，逐步形成了一整套的较为成熟的个人退休账户制度。
在制度设计方面，初期实施的传统IRA采取税收递延方式，个人可以将税前一定额度的收入注入账户，账户内的资金及所带来的投资收益都可以延期纳税。只有当个人达到法律规定年龄时，才可以从账户领取资金并按当时税率缴纳个人所得税，但是允许参加者在面临疾病、买房、教育等紧急需求时向IRA账户借款。
1997年设立罗斯个人退休账户（Roth IRA），与之前的传统IRA账户并行。由于个人对工作时和退休时的预期税率差别不同，针对退休时预期税率会上升的养老用户，税后优惠的Roth IRA制度是IRA制度的完善补充。其与传统IRA账户的区别在于传统IRA是税前优惠，即个人退休账户中每一笔缴费和投资收益在提取之前均不予征税，而罗斯IRA是税后优惠，即对个人退休账户中每一笔缴费予以征税，账户基金投资收益在退休账户开立５个纳税年度之后免税。罗斯IRA计划的开设与缴费没有年龄限制，也没有最低限额提款要求。
两种IRA账户衔接平稳，传统IRA资金可以直接转入Roth IRA中，由于转入资金在当年存入IRA时没有缴税，因此转存至Roth IRA时要补缴税，转存入Roth IRA并存满5年后，就可开始提取本金部分，且不需纳税也不必支付罚金。传统IRA计划和罗斯IRA计划的筹资模式均为完全基金积累制，个人拥有退休账户的全部权益，养老金收入取决于最终个人退休账户的基金积累额。另外，IRA账户与401K账户的资金也可转移、整合。
在缴费限额方面，为了实现方案设计的公平和减少政府税收流失，美国税法对传统 IRA 税收优惠幅度作了明确规定，具体缴费额随着时间及通货膨胀变化情况进行调整。近年来的具体调整有，从2002到2004年，缴费限额为3000美元；从2005到2007年，缴费限额为4000美元；到2008年，缴费限额为5000美元，此后每年与通货膨胀相挂钩，增加500美元。在保险支取方面，IRA计划对保险支取有严格的时间限制，投资人在65.5岁之前取款不仅要承担较高的税率，还要处以10%的罚款。采取处罚的目的是避免人们一退休就用光账户内的钱，从而真正提高人们的退休生活水平，实现税收递延型养老保险的价值。
在资金管理方面，根据美国《税收法》，IRA 的在资金管理方式的选择上有多重形式， 一般由具有相应资格的第三方金融机构（银行、投资公司等）进行托管或代管；此外，养老金资本还借助风险投资渠道进入实体经济，1978 年，美国劳工部对《雇员退休收入保障法》关于养老金投资的“谨慎人”(Prudent Man) 条款做出新的解释，在不危及整个投资组合安全性的基础上，不再禁止养老金购买小的和新兴企业所发行的证券及对风险投资投入资金，为养老金进入风险投资领域铺平了道路。IRA 资金的投资方式包括银行存款、共同基金、人寿保险以及直接持有证券等，在发展过程中，投资比重发生了变化，基金和债券的比例逐渐增大，目前共同基金取得了 IRA 投资领域的绝对地位。
美国个人养老保险账户制度的经验总结
总体来说，美国IRA计划实施的非常成功，不仅满足了美国的养老需求，也撬动了商业养老保险市场的引擎。2004年，IRA计划已经覆盖了近40%的美国家庭；2016年年底，美国退休市场的规模达到26万亿美元，其中个人投资账户（IRA）在目前美国退休体系中占据最大的份额，投资总额达到8万亿美元。梳理美国个人养老保险账户制度的推行过程，有以下几点经验值得借鉴：
一是多层次的制度设计。整体来看，IRA计划是对政府、企业主导的传统养老保险制度的有效补充，其多层次的制度设计能够满足个人主导的多样化养老需求。最先出台的传统IRA计划弥补了当时美国政企保险制度转换衔接的不畅，并缓解了累进税率带来的养老负担；后期的罗斯IRA计划满足了预期退休税率较高人群的养老需求，并进一步打开了传统IRA计划的金额限制，在养老框架下考虑高收入人群的投资需求，吸引更多资金进入养老金市场。
二是与实体经济的良性对接。IRA计划的缴费制度、资金管理一直在不断完善。在用支取时间限制这一规则确保其养老保险价值实现的同时，不断根据时间及通货膨胀变化情况调整缴费额，在扩大资金规模的同时增加IRA 资金管理方式的多样化选择。其中，在不危及整个投资组合安全性的基础上，IRA资金与风险投资渠道的对接使其不仅支持了实体经济，还保证了资金收益率，进一步吸引了更多资金进入养老市场。
三是不同保险制度间的平稳转换。不管是IRA账户与401K账户之间，还是传统IRA账户与罗斯IRA账户之间，资金均可以流畅的转移、整合，充分考虑了自由职业者的养老需求，进一步扩大了养老保险的覆盖范围，同时为养老资本市场提供了长期稳定的资金流，其灵活性增强了IRA计划的吸引力。
