巴西：从多元分割到三轨并行的养老保险
来源:法制网——法制日报 发布日期:2010-11-24
巴西是南美地区人口接近2亿的大国，也是经济快速增长的发展中国家。早在20世纪20年代，当时的巴西政府为了对社会实行独裁式的合作主义控制，就在一些国有企业和较大的私营企业中建立了退休与抚恤基金会。1923年，在第一个养老金计划出台时，巴西的养老金支出占整个社会保障开支的45%。1926年，巴西建立了第一个社会保险管理机构暨国家联邦公务员退休和抚恤局(后改为国家劳动者退休和救助局)。随后，政府相继成立了海员、商业职工、银行、货车司机等行业性的退休和抚恤局。同时，国家为各级政府公务员、职员和军警人员建立了独立的社会养老保险制度。
巴西这种为每一行业的雇员创建单独的养老金计划，甚至在同一行业的不同公司之间设立各自的养老基金的目的，就是为了进一步加强独裁式合作主义的控制，但这种分割建制的格局在实践中因阻碍劳动者自由流动并易使不同制度覆盖下的人群权益差异，遭到公众的诟病。
随着劳工自治的影响力越来越大，1964年，政变上台的军事政权对用以控制劳工的合作主义养老模式进行了改革。1967年，巴西统一了各地、各行业的社会保险机构，建立了隶属联邦政府的国家社会保险局。进入20世纪70年代，又将养老保险范围在各领域逐步扩展。
由于覆盖面的迅速扩大，到1985年，巴西60岁以上人口的养老金发放率达到76%。1988年，巴西通过了新的宪法，新宪法规定：社会保险制度由国家社会保险制度、私人保险制度和个体工商户保险制度三部分组成。其中，国家社会保险制度主要覆盖联邦、州及以下各级政府部门职员；私人保险制度主要覆盖全部私营企业工人和农民，由国家社会保险局管理。
至此，多元分割的巴西养老保险制度最终走向了三轨并行的养老保险格局。在基本养老保险之外，巴西还建立有补充养老保险基金制度，其中，开放式养老基金由保险公司、银行、非盈利性金融组织设立，企业和个人都可以申请加入；封闭性基金则是企业、行业工会或职业团体为本企业或行业建立。2003年，巴西的补充养老保险基金规模达到当年GDP的18.8%。
从财务机制来看，巴西的养老保险选择的是具有普遍性的现收现付制，所需资金由雇员、雇主和政府三方负担，雇员和雇主按规定缴费，不足部分由政府承担。但不同人群在缴费比例、养老金水平等方面有所区别：
(1)企业雇员按照工资收入的8%至11%比例缴纳，雇主按照雇员工资的20%缴纳。养老金支付按照全部工作年限的平均工资的80%确定。
(2)公务员按照个人工资的9％至12%缴纳，单位为其缴纳22%，养老金为退休前工资的100%。
(3)农民按照农产品销售收入的一定比例缴纳，逐年调整提高比例，最终缴费比例为8%。
(4)对于那些年满65周岁、没有固定工作和固定收入、没有人照顾的老年人，政府提供最低数额的基本养老金510雷亚尔(约300美元)，超过70岁以上又常年患有疾病的老年人，从1996年开始每人每月再增加生活困难补助240雷亚尔(约140美元)，但这一做法持续到2004年就终止了援助，而改由赡养老年人按照家庭的低保标准计算，每月给每个有老年人的困难家庭补贴300雷亚尔(约175美元)。
在为老年人提供服务方面，巴西政府倡导老年人尽可能在家养老，并采取措施将养老机构小型化、社区化。各级政府设立的养老服务机构，主要是以收养无家可归的流浪老年人、失能失智的困难、低保老年人为服务对象的；对社会力量经办的非营利性的养老服务机构，则采取政府与之签订合约的方式进行补助和规范；对那些营利性的养老服务机构，政府则加强监管和检查，但不给补贴。如里约热内卢市政府直接经办的养老院有6家，社会力量办的非营利性养老机构20家，全市还有127家营利性的养老机构。
作为同是发展中大国的巴西，其养老保险制度带给我们的启示是多样的：
(1)制度过度分割并不符合养老保险制度所追求的公平目标，势必激起公众反对并制造矛盾，因此，制度整合是这一制度的内在要求，巴西养老保险制度从多元分割走向三轨并行，同样适合中国养老保险制度的未来发展。
(2)政府需要准确定位，关注弱势群体。一方面，巴西政府不是大包大揽，而是根据国情国力，制定和实施基本的养老经济保障和服务保障，在推动建立养老社会保险制度的同时，针对无固定收入保障和没有养老保险金的老年人，制定并实施政府发放基础养老金的政策措施，如为没有任何收入的老年人每月发放最低510雷亚尔的基本养老金，同时政府还举办养老机构以收养无家可归的流浪老年人、生活无靠的贫困老年人和失能失智急需长期照料护理的老年人，以此保障和维护全社会老年人的基本养老权益；另一方面，大力提倡和推动家庭养老，不仅在社区建设了大量老年活动设施和场所，而且配备专门人员和经费，组织老年人就近参与各种文化娱乐和健身活动，并鼓励和支持社会公益组织和社会团体举办非营利性的养老机构，政府视情况对入住的老年人给予部分费用补贴和资助。
(3)重视发挥社会机制与市场机制的作用。如政府支持各类教会组织、慈善机构举办各种非营利性养老设施，大力培育和拓展养老服务市场，对那些中等收入以上老年人的养老服务问题，基本交由市场去经办和运营，支持和鼓励社会上的企业、公司把发展养老服务业作为产业去谋划和运作，政府除了行政审批、规范市场和检查监督之外，基本不予资源分配和资金资助，那些营利性的养老服务机构自己通过服务收费就可以实现自我价值补偿、自负盈亏和自我积累与发展。此外，巴西还积极践行健康老龄化、积极老龄化的理念，推动老年人的社会参与和自尊自立。
