公立养老机构为何“一床难求”？
来源:中国经济时报 发布日期:2013-06-24
“孩子！当你还很小的时候，我花了很多时间，教你慢慢用汤匙、用筷子吃东西；教你系鞋带、扣扣子、溜滑梯；教你穿衣服、梳头发、擦鼻涕，这些和你在一起的点点滴滴，多么令我怀念不已。所以，当我想不起来，接不上话时，请给我一点时间，等我一下，让我再想一想，请给我一点时间，等我一下，让我再想一想。”这首写在养老院墙上的诗，曾经在互联网上转帖不衰，让不少人看了泪眼迷离，它涌动的不仅是难以舍弃的亲情，同时也直观地反映了中国正在跑步进入老龄化社会的现实。
公立养老机构供需矛盾日益突出
“我们是综合性福利院，现有500张床位，来福利院入住的对象主要是城市里的‘三无’老人（即无劳动能力、无经济来源、无法定赡养人），90％为残疾人，有身体残疾的，也有智障的。我们的入住对象大部分是免费的，其中只有70多个人是收费的，我们的费用由政府拨款，都是按人头算，经费捉襟见肘。下一步，我们主要针对高龄、空巢、失能及优抚人员服务，但容纳量非常有限。”2012年9月26日，山东济南市社会福利院副院长代月凤在接受中国经济时报记者采访时表示，现在高龄、独居、失能老人对福利院的需求很大，而福利院床位紧张，现有的床位远远不能满足需求，他们只能排队等待。就拿济南来说，济南共有68家养老机构，公办的一共只有4家，其余的64家全是民营。公办收费少、服务到位、设施好，很多人排队进不来，而民营机构又吃不饱，民营机构想盈利，至少得100张床位，太少就很难盈利，100张床位的入住率也得达到80％以上才可能盈利。
据代月凤分析，民营养老机构吃不饱的原因：一是设施不太好，有些是厂房设施改造的。二是位置偏远，交通不便。三是部门多头管理，政策难以落实到位。民营福利院，国家不给经费，只是给予政策上优惠，但有些政策需要民政、建委、财政等部门协调，但现在实际上只有民政部门在管，而民政部门本身职能比较弱，很多工作难以协调。因此一些民办养老机构由于后续投入不足，存在护工难招、老人难招，最终导致恶性循环，办不下去。
记者在采访中了解到，目前济南60岁以上老人已超过100万，预计到2015年将超过120万，其中空巢老人、高龄老人、失能老人所占比重越来越大，养老形势相当严峻。
2012年9月27日，烟台市老年福利服务中心主任于永军接受本报记者采访时说：“将来养老是一个很大的问题，如果现在不及时加以解决，等将来有了问题再解决就晚了。烟台老龄化已达到18．9％，平均五六个人当中就有一个老人，养老形势不容乐观。”
于永军还向记者透露了福利院床位紧张的情况：“我们福利中心包括老年公寓占地180亩，总建筑面积5．9万平方米，总计划投资三个亿，现已投入2．3个亿。当时我们这个项目作为示范工程，面向全省，现在已面向全国了。我们这里入住标准是60岁以上老人，没有传染病，没有暴力倾向。现有1000张床位，需要监护的有300张，能自理的有三分之二。目前入住的除了本省老人外，还有来自北京、上海、浙江、江苏等地的老人，他们都是慕名而来。尽管我们不是对老人全免费，大部分按标准收费，但还是供不应求，要求来我们这里入住的人员很多，经常有人来电话问我们是否还招收老人。当然，我们以满足本地老人为主。”
“之前有个日本考察团来福利院考察，想让我们老年公寓留出一个地方给他们办养老机构，当场就被我回绝了。我说，‘我们当地都不够用呢，人家想进福利院起码要等几年’。”于永军说。
记者在采访中发现，烟台老年福利服务中心之所以能吸引来自全国各地的老人，主要是福利院软硬件设施配备齐全。硬件方面，首先是环境幽雅，空气清新，福利院坐落在幽静的山凹，三面环山。此外，福利院布局比较人性化，容积率低，绿化率高，适合老人居住。院内绿化覆盖率达到40％以上，还设置健身房、棋牌室等活动场所。而且室内楼道宽阔，走廊里也设有扶手，还设置了无障碍通道，方便老年人出入。软件方面，福利中心还创办有老年大学，入住老人可根据自己兴趣上不同的专业课程。再加上护理人员服务到位，管理规范，中心于2009年通过ISO900认证体系。
当然，像烟台这样高档次的公立福利院在全国并不普遍，而且吸纳免费老人的数量非常有限，自费部分，一些没有经济能力的老人最终还是望尘莫及。按照他们的收费标准，一个80多平方米的公寓套间，包括吃住护理费，每月费用为4200元，一般老人并不具备此种消费能力。即便如此，还是供不应求。
北京市福利彩票发行中心主任邢晓巍与本报记者曾就此问题进行了探讨。他指出，现在各地公立养老机构基本上都供不应求，北京市第一福利院排队等待进入的老人很多，估计起码要等一年以上。
南昌市民政局副局长杨航向本报记者表示，截至2012年10月，南昌市60岁以上户籍老年人已达75．8万人，占全市总人口的14．76％，并以每年3．8％的速度递增，预计到2015年，全市60岁以上老年人将超过80万，未来南昌的养老压力也不容忽视。
民政部的数据显示，截至目前，我国城乡养老机构发展到4．18万个，养老床位365万张，平均下来，每50个老人拥有不到一张床。我国养老床位总数仅占老年人口总数的1．59％，不仅低于发达国家5％至7％的比例，甚至低于一些发展中国家2％至3％的水平。
老有所养，是每个人的迫切愿望。而我国现有的养老设施、服务机构数量以及服务水平远远未能满足需求，有些地方老人排队进养老院至少要等待几年。可见，我国养老现状多么令人担忧。
供需矛盾考问养老投入机制
“这里的每一块砖、每一片瓦都是我们福彩中心用一张张彩票堆起来的。”烟台市福彩中心综合部部长蔡高仁陪同本报记者一起参观烟台市老年福利服务中心时曾这样调侃道。这句玩笑话形象地说出了福彩对“扶老”事业的贡献，但也点出了福彩公益金担当养老事业的责任重大。
蔡高仁还给记者讲述了一个故事，那是在一次演讲中，福彩中心一位工作人员动情地说：“什么是人生价值，当我带着儿女在河边漫步时，或许我没有奔驰宝马，没有楼房别墅，但我可以自豪地指着一排排老年福利中心说，这就是我们的价值。”
记者在采访中了解到，目前我国各地的公立养老机构投入经费几乎都来自福彩公益金，投资结构单一，而且严重不足，养老机构的供需矛盾不得不让我们对现行的养老投入机制引起深思。
2011年底，国务院印发了《社会养老服务体系规划》，按照这个规划，民政部每年要拿出50％福彩公益金用于养老体系建设，无疑福彩公益金已成为我国“十二五”养老规划的重要资金保障。民政部部长李立国曾明确提出，福彩公益金对于养老产业的投入不得低于50％。
尽管福彩公益金为养老事业起到了四两拨千斤的作用，但是面对需要等待进养老机构的庞大老年群体，那无异于杯水车薪，更何况很多养老机构都面临着运营经费捉襟见肘的现实困难。
对此，代月凤深有体会。她告诉记者，“我们福利院虽是全额拨款，但资金也非常有限，而且都是按人头算，老人每人每月多少钱是固定的。本市‘三无’人员进来后，如果有剩余床位我们也想招一些自费的老人，但山东这方面管理很严格，若有收费必须上缴，这样一来，积极性不高，没有自主开支的钱。”
“我觉得国家对老年产业方面的经费投入严重不足，需要从国家层面引起重视。虽然近年一直在说要加大投入，但只有声音，没有真正落实。”代月凤表示。
代月凤还把国家对老人与儿童投入的比例进行对比。她说，儿童按人头扶持1410元，而老人每人扶持960元，老人的吃住以及医疗都需要钱，开支较大。对于儿童，有社会上的帮助，比如有各种捐助等，还有国家层面投入的相关规定，最低不能少于多少，但是对老人的投入没有硬性规定，社会上捐助也比较少，只是在节假日的时候来捐助。谈到运营经费紧张问题，于永军也有类似感慨：“我们虽有政府拨款经费，而且还有一部分自费人员的收费来源，但福利院日常开支很大，目前收支只能持平，并没有富余。”
对于养老产业投入不足的根源，杨航作了一些分析，他认为目前制约我国养老服务事业发展有多方面原因：首先是认识不足。一些地方和部门认识上有缺位，谈到养老问题，就简单地认为需要满足政府兜底对象的养老，对社会化养老的严峻性认识不足，这是造成现有一些优惠政策落实不到位和资金投入不足的主要原因。其次是投入太少，投入形式比较单一、不均衡，导致养老服务设施和养老机构床位总量严重不足，供需矛盾日益突出。此外，还存在规范问题。现有养老服务整体水平不高，功能比较单一，多数只能提供简单的吃、住服务，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面、全方位服务，服务队伍专业化程度不高，服务规范、行业自律和市场监管有待加强。
应建立“政府引导、市场主导”的发展格局
我国养老的基本模式是居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑。目前在老龄产业的投入上，主要有政府部门投入、金融机构和民间投入三个方面。政府部门如财政、民政、工商税务部门等，主要提供公共产品和对社会福利性质的税收减免服务，属于普惠性投入；金融机构包括政策性银行提供的低息贷款和商业银行贷款，以及保险投资公司的投资等；民间资金包括各类企业、公民个人，以及非公投资公司等资金投入。
因此，从这个意义上来看，养老问题不能完全依赖政府，但也不能脱离政府，如何让老人有尊严地走完人生，不仅要在国家层面加以重视，国家政策要细化，更重要的是落实。同时社会力量也不容忽视，只有政府、企业、各类社会组织共同参与，老年产业才能得以长足发展。
全国老龄办主任助理、中国老龄产业协会副会长兼秘书长曾琦接受本报记者采访时表示，就目前情况来看，我国在老龄产业的资金投入上还非常有限，许多民办老龄产业还面临着严重的资金和贷款问题。资金来源渠道少、资金投入严重不足已成为阻碍我国老龄产业发展的重要因素之一，这也是制约社会力量投入老龄产业开发、建设的原因之一。如何拓宽养老服务企业和机构的融资渠道，鼓励社会力量积极参与养老服务业的有序发展，已经成为我们必须重视的问题。曾琦还指出，从老龄产业的实践来看，我国的老龄产业自从20世纪80年代末期兴起之后，无论在产品还是在服务规模以及产品和服务类型上都未取得明显的进展。
随着我国人口老龄化的发展，国家对解决老龄问题日益重视，出台了《老龄事业发展“十二五”规划》，以及《社会养老服务体系建设规划（2011－2015）》等政策，民政部出台《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》，社会力量的参与正在逐渐扩大，有力地促进了我国老龄产业发展。但总体来讲，我国老龄产业的发展还处在初期，在对老龄产业发展规律的认识、法律政策体系的完善、资金投入的支持等许多方面还存在问题，很大程度上制约了社会力量参与老龄产业的发展。
因此，他建议，在老年产业的投入方面，要逐步建立“政府引导，市场主导”的发展格局。由于老龄产业在我国刚刚起步，首先需要政府引导，尤其是政府的政策引导。国内外实践证明，对老龄产业这样的“朝阳产业”，政府的导向作用是不可或缺的。政府的引导不仅仅包括政府的各项优惠政策，而且包括政府对老龄产业发展的中长期规划和政府对老龄产业的定位以及老龄产业发展的各种硬件、技术、人员和资金环境。
同时他强调，对一个产业的持续发展而言，关键还是要靠市场机制的培育。市场机制是资源配置最有效的手段。它能通过供求、价格、竞争之间的相互作用与影响，推动资源的合理流动与分配，提高资源的使用效率，从而促进社会经济的发展，提高老年人的生活质量。在我国社会主义市场经济体制日趋完善的今天，老龄产业的发展必然要受到市场经济体制和运行机制的深刻影响，很多事情只有通过市场化的运作才会取得好的效果。
针对老龄产业的实际，要发挥市场的主导作用，就必须培育和完善老龄产业各种要素市场，形成包括劳动力市场、资本市场、技术信息市场等在内的比较完备的市场体系。通过实施市场多元化战略，积极融通国内、国际两个市场，健全市场进入、退出等方面的规则，在倡导积极竞争的基础上，形成统一开放、竞争有序的市场体系。
只有通过“看得见的手”和“看不见的手”的协调配合，以更大的力度推进改革，进一步理顺政府和市场的关系，才能不断消除制约发展的体制机制障碍，寻求到能够最大限度发挥经济效率的结合点，促进老龄产业持续健康发展。
