梯次推进 多轮驱动
构建普惠型养老保障新体系
旬阳县养老保障体系建设的调查
来源:旬阳老龄办 发布日期:2010-09-07
旬阳县辖区有28个乡镇，392个村民委员会，26个社区居委会，1952个村（居）民小组。总人口45.32万人。60岁以上的老年人口高达5.66万人（其中70岁以上的老人2.74万人，80岁以上的老人有5790人，90岁以上高龄老人有380余人）。已经占到了全县总人口的12.55%，高于安康市各县平均数0.25个百分点。且这个基数还在以每年1.3%的速度递增。人口老龄化的速度已经进入建国60年来最快的历史时期。毫无疑问，旬阳县已经率先步入未富先老型的老龄化县区行列。
老龄人口的迅速增加，已经给这个县经济建设和社会发展带来一系列问题与压力。旬阳县历届政府致力于养老服务业的统筹规划和稳步推进，把满足老年人日益增长的物质文化需求，让老年人共享改革开放和社会发展成果，当作和谐社会长治久安的重点民生工程来抓，按照梯次推进，多轮驱动的思路，一个普惠型养老保障新体系基本形成。
一、 分步实施，构建养老保障新体系
改革开放前夕，旬阳县养老保障体系建设硬件基础差，软件底子薄。在上世纪九十年代末，该县60岁以上老人就有4.6万人，其中五保对象2690多人，而能够享受村组集体供养的60岁以上五保老人只有2360多人。全县有9所乡镇管理的敬老院，这些敬老院加起来房屋不足百间，面积达不到1000平米，床位百余张，实际收养进院的五保老人只有60-80人。至2006年前，纳入集中供养的五保老人口粮、穿衣、医疗、死葬，名义上还是由户口所在地村组集体负担，其实这些费用的筹集非常困难，基本上是民政部门负责经常性的补助和季节性接济。由于供养责任在社会保障制度上的先天性缺失，农村五保对象的生活状况十分艰难，尤其是丧失生活能力的五保老人，其实际生活水平与正常家庭的差距一直很大。
五保老人的生活状况不佳，一般家庭的老年人生活质量也明显低于全社会平均生活水平，特别是农村老人，文化生活匮乏，精神孤独，养老保障问题处在被边缘化的状态。
针对过去养老保障体系脆弱，网络不健全的状况，旬阳县采取了民政部门主抓，其它相关部门积极配合的一系列行之有效的方法：
1、第一步抓住首要矛盾，集中解决处在养老需求人群梯形塔最顶端的五保对象的生活保障问题。2006年3月，国家新的《五保供养条例》颁布实施以后，五保供养费初步实现了政府统一买单，这才从根本上填补了五保供养责任的空档。至2008年底，旬阳县五保老人的年生活补助已经提高到1656元，比2003年的360元的补助标准提高了近4.5倍。这些五保老人的农村合作医疗保险以及大病住院费用，全部由民政部门统一兜底。2006年至2008年的三年时间，旬阳县的乡镇敬老院和村集中安置点增至43所，房舍1210余间，建筑面积23800平方米，有床位近1900余张，管理服务人员96名，入院集中供养的五保老人达到1757人，集中供养率达到4422位五保对象的40%。其余散居的五保对象中有1660人则按照委托农户代养的形式，签订了并户供养协议，这部分人占到五保对象总数的37%。这样一来就初步形成了以集中供养为主，农户领养为辅的五保对象养老服务网络，基本实现了五保老人真正意义上的五项保障。
2、第二步循序渐进，适时解决处在养老需求人群梯形塔中间的空巢老人生活边缘化问题。改革开放以来，劳务输出逐步成为旬阳县农民收入的半壁江山，也是这个县的经济发展的支柱产业之一。随着外出务工人员数量的不断增加，留守老人生活边缘化问题日渐突出。据2007年底统计，全县涉及子女外出创业、务工的空巢老人约2.32万人，这些留守在家的老人绝大多数分布在偏远山区。自然条件艰苦，交通十分落后。剔除季节性外出和在本市务工的人数，子女举家常年外出务工的留守老人约1.21万人，其中留守老人夫妻两人单独居住、生活存在不同程度困难的6958人，占到留守老人群体的34%；独身（丧偶）寡居、生活特别困难的留守老人2157人，约占到留守老人群体总数的11%以上。
对这些虽然有人养老，但生活还不同程度存在一定困难，幸福指数并不很高的空巢老人，旬阳县采取了分类实施的三项保障措施。一是制定措施，健全关爱制度，完善监护机制，对子女外出在一年以上的空巢老人，签订了1.2万份《关爱留守老人责任书》，对其中家庭生活比较困难的6958人落实了党员、干部包帮责任。二是对外出子女收入不稳定，供养不及时，导致生活水平明显偏低的3820多名空巢老人，纳入农村最低生活保障范围，实行动态管理。三是针对外出务工人员收入较好，有赡养能力的老人，提供敬老院代养服务。初步开放了小河、神河、双河三个区域敬老院，向社会公开接收空巢老人自费寄养。目前已经提供床位200余张，规划到2012年，县城区的中心敬老院和老年公寓交付使用后，可以再向社会提供养老床位超过800张。
3、第三步多轮驱动，着力改善处在养老需求人群梯形塔底部的贫困老人生命质量问题。旬阳县充分运用国家现行政策，挖掘地方财政潜力，着力解决老年人生活供给不足问题。一是运用国家优抚政策为2912名老复员退伍军人落实了定期定量生活补助，月补助标准最低的130元，最高的1500元，此项支出每年财政预算高达680多万元；二是将1100名下岗老职工和三线伤残老人，纳入低保范围，每月最低的可享受50元，最高的160元；三是由县财政每年预算60万元，为担任村干部10年以上的685名老党员、老干部落实了每月40-100元的生活补贴；四是为3378名60岁以上的双女户、独生子女户老人， 332名90岁以上的高龄老人提供了每月50-100元的生活补助。五是在一些乡镇探索性地开展了个人帐户积累存储为基础，国家补贴为辅的社会养老保险试点，我县目前已动员参保人数累计达到10503人，参保资金498万，其中享受国家补贴人数5580人，补贴资金116万元。为衔接国家新型社会养老制度，奠定了基础。
通过这一系列政策措施的梯次递补，加上6300多人已经享受退休养老待遇的人数，旬阳县老年人群纳入现行养老保障网络的比率已经达到60%以上，正在朝普惠型的养老保障目标一步步迈近。
二、拓展养老保障内容，全面提升老年人生命质量
1、努力为“老有所医”提供财政支持。
农村新型合作医疗开展以来，旬阳县60岁以上老年人参合率连续三年达到了100%。据不完全统计，旬阳县地方财政为五保对象、留守老人以及社会贫困老人代支付合疗基金72.9万余元，保障对象约34240人次，平均每年一万余人；报销门诊费68.8万元，惠及4540位贫困老人；对1452名老年手术患者实施大病救助328万元。基本实现了对老年人群临时性疾病、慢性病困扰的及时救助。如果将各种渠道的定期定量补助作为老年人养老保障网络的经线，那么不定期的医疗救助，就成为构筑养老保障网络的纬线。这样的网络化服务，已经成为提高老年人生命质量的重要手段。
2、着力为“老有所乐”创造条件。
自2003年以来，旬阳县就开始尝试在村居委会当中，建立老年人协会组织。到2006年全县320个村（社区）普遍完成了老年人协会的组建工作。这些协会的职能：一是组织老年人自娱自乐，积极开展集体文化体育活动；二是维护老年人的合法权益，监督赡养义务不尽责的家庭，签订养老协议，并以协会的名义定期检查养老协议的执行情况；三是协助村居两委会抓好辖区内的社会治安综合治理，以及民事调解和其它社会公益事业；四是带领老年人参与村务活动中的民主管理和其它村民自治活动。
近几年来旬阳县地方财政为建设村级老年协会及其老年自乐班子建设累积投入经费40万元以上，为基层老年协会的开展正常活动提供了条件。经过多年的不懈努力，旬阳县80%的农村老年协会不仅有牌子，还有健全的组织，有完善的规章制度，有过硬的老协会长，有较为齐全的活动器具设施，有图书阅览室、有固定的娱乐活动场所。遍布全县的老年协会既活跃了老年人群的精神文化生活，也带动了该县广大乡村的群众性文化体育活动的快速普及。使旬阳连续两次获得省老龄委授予全省老龄工作先进县称号。
3、弘扬孝道，营造尊老、敬老、爱老的社会氛围。
旬阳县目前还属于国家级贫困县。尽管国家已经着手制定人人享有养老保险的普惠政策，但在今后一个相当长的历史时期内，家庭养老仍然是我国养老保障的主要模式。该县的历届政府一直把弘扬孝道文化，营造良好的尊老、敬老、养老社会氛围，改善居家养老软环境，作为老龄工作的一项重要内容来抓。县财政每年按照老年人口人均1.5元的标准预算老龄事业费，各乡镇依照人口规模大小，分别预算3000-10000元的老龄工作专项经费，以确保老龄工作的的正常运转。从2004年创建省级老龄工作先进县以来，旬阳县涌现出了一个国家级敬老模范村，两个省级敬老模范村，26个市级敬老模范村，137个县级敬老模范村。敬老模范村占到村居委会总数的52%。由量变到质变，一大批孝亲敬老之星从各个涉老家庭脱颖而出。陈彦坤被国家老龄委授予全国孝亲敬老之星称号；马安成、刘世全、李增乾、张代武等四人被授予全省孝亲敬老之星称号；石世文、郭玉香、等9人被授予全市孝亲敬老之星称号；敖忠娥、谈文艺等十人被授予旬阳县十大孝星称号。村（居）委会每年举行一次，乡镇平均两年举行一次，县上每三年举行一次孝亲敬老之星评选表彰活动。这些活动不仅形成了全社会尊老、敬老、养老主流民风，而且也极大地带动了和谐旬阳、平安社区建设进程。在宣传教育的基础上，旬阳县从2006年开始在全县陆续设立了34个老年人法律援助中心，这服务网基本覆盖了28个乡镇和主要社区，为老年人维权护法提供了方便。
这些为老年人服务的软环境建设，使该县老年人群体的养老保障状况，较之10年前获得了极大地改善。
三、 存在的一些问题
自1998年到2008年的十年间，就旬阳县来看，养老服务床位虽然扩张了12倍，但全县每千名老人拥有床位不足4张。距离发达国家每千名老人平均30张以上的国际化水平，差距仍然很大。已经向社会开放的敬老院也各种原因，运行十分艰难。新的养老保障体系建设，还有许多薄弱环节。
1、已经开放的养老服务机构存在的问题。
一是规模偏小，供养成本高。由于起点低，受行政区划的区域限制，过去几年新建的敬老院和集中安置点，大多是容纳三五十人的小规模，形成了资源配置的重复和浪费。二是管理粗放。因为管理服务人员没有纳入事业编制序列，目前从干部中选调的只有8人。绝大部分管理人员来自乡镇机构改革退出来的富余人员或者村级班子换届退下来的老干部。炊事员都是清一色的农民工。从业人员缺乏职业培训，不仅专业化水平低、整体素质不高，而且流动性强，队伍极不稳定。三是经费紧缺。因为编制没有解决，管护人员的工资报酬更无从谈起。从院长到炊工，月工资补贴平均只在500元左右。工资来源主要依靠民政部门以奖代补下拨的民政事业费，不足部分依靠结余的生活费和院内一些经营性收入补充。多年以来，五保户生活费标准明显偏低，与日益增长的物价指数不相适应。从2008年起旬阳县政府每年拿出了129万资金配套，五保户生活费标准也只能维持在每人/ 138元/每月的水平上，日均只有4.6元。四是生活配套设施不够完善，专业护理人才缺乏。大部分敬老院使用的是老式建筑格局，室内没有卫生间、没有洗浴设备，缺乏体育文化活动器材。目前只是处于吃饱、穿暖，有病给药吃的供养层次上。就旬阳县目前在岗的96名管护人员来说，没有一名受过专科以上高等教育或职业培训。从管护实际情况看，进院老人绝大多数基本丧失生活自理能力，身体都有不同程度的疾病困扰。每个管护人员平均照顾20人以上，每天也要工作16个小时以上，其超负荷工作量是可以想象的。需要管护人员的缺口目前在70人左右。
2、基层老年协会的经费不足，缺乏活力。
由于绝大部分老年人还是没有固定的收入来源，依靠收会费的方式解决活动经费是很困难的事情，严重制约了老年人参加集体活动的积极性，彻底摆脱老年孤独的煎熬，完全实现老有所学、老有所乐的目标路程还很漫长。
3、养老服务机构项目建设投入资金缺口大。
由于融资渠道的单一性，导致一些在建的敬老院、老年公寓项目进展缓慢，竣工日期一再延缓，迟迟不能交付使用，影响了社会效益的及早发挥。
四、巩固和完善新的养老保障体系的几点思考
针对上述几个方面存在的问题，我们从实际出发提出如下几点对策和建议。
1、借助国家拉动内需，增加民生项目投入的契机，积极争取养老服务业的项目立项。摒弃小而全，采用大而专的理念来构筑养老服务业的硬件。再争取上两三个大项目，每个项目按照500-1000张床位规划，以此满足全县老人供养服务的巨大需求。争取在三年内使全县养老服务机构拥有的床位数翻一番，达到4000张左右。
2、抓住当前国家宏观政策刺激就业的良好机遇，积极争取为养老服务业解决更多的事业编制。将管护人员的工资、医疗、养老纳入财政供给范畴。按照每10张床位配备一名专业护工；每20张床位配备一名专职医生；每30张床位配备一名炊工、一名行政主管的比例，配置管护服务人员。也只有解决了事业编制，才能大幅度提高管护人员工资待遇，从而吸引更多的大中专毕业生，把从事养老服务业当作正常的就业岗位来列入选择范围。就旬阳县原有1900张床位计算可新增护工180人，驻院医生60人，既拓宽了就业渠道，又极大地改善了院民生活质量，是一举两得的好事。
3、将养老服务业的投入纳入财政预算框架，使现有的养老福利机构成为名副其实的事业单位。克服重建轻管的观念，扎扎实实抓好管理，提升服务质量。使现有条件下的养老服务机构运行有序，已经入院的老人们生活无忧。着力改善管护人员的工资福利待遇，激励他们的爱岗敬业热情，稳定从业人员队伍，积极举办老服务机构从业人员培训，促使养老服务机构朝专业化、人性化方向快速前进。
4、逐步推行建、管分离，设立专门的养老服务机构管理体系，使管理更加专业化，职责更加明确化。基层民政工作千头万绪，广大民政工作者都在超负荷运转，乡镇民政干部都是身兼数职的“万金油”。假如不从体制的根本上解决基层民政工作机构设置问题，构筑完善的社会福利服务体系，将仍是一句空话。
5、在过去老年人口人均1.5元的老龄事业费预算基础上，逐年增加经费预算，保证每年有大约10万元以上专项经费，用于解决基层老年协会订阅报刊杂志及其活动费用。
6、积极做好国家新型社会养老保险制度实施前的衔接工作，加强关注与调研，争取把该县纳入第二批试点县范围，把这件关乎老年人切身利益的民生工作做好。
