【深度】居家养老的东莞试验
来源:东莞日报 发布日期:2011-05-09
东莞时间网讯 5月4日，北京。
全国人大常委会老年人权益保障法执法检查组第一次全体会议，正式启动一项计划：老年人权益保障法执法检查。其中，居家养老服务入列检查范围。
这意味着，应对人口老龄化，上升到国家重视的层面和高度。这似乎为早在2006年就推行居家养老试点的东莞，带来了一丝春风。
就在上个月的28日，由多名北京师范大学壹基金公益研究院专家组成的团队，来莞展开调研，着手建立东莞的社会养老服务体系。
这些，都指向了如何探索老有所养、老有所乐的新命题。东莞能否闯出一条试验新路？
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银发浪潮
叶锦婵，生于1929年，住在莞城北隅社区的一条老街上，有460年历史的却金亭碑就矗立在屋子的街口。叶锦婵家里有一面墙，墙上挂满三个儿女的彩照，还有她年轻时的黑白照。由于孩子常年在外打工，叶婆婆是一名空巢老人。
叶锦婵是北隅社区201名空巢老人中的一名。北隅社区位于老城区，据统计，该社区户籍人口为2.6万人，其中60岁以上老人占30%。按国际通用惯例，当一个地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，即意味着这个地区的人口处于老龄化社会。
北隅社区居委会工作人员罗湘葆告诉记者，由于城市中心逐渐向南城等新城区扩张，这种转移趋势带动了旧城中青壮年劳动力的迁徙，留下的多数是老人。
然而，即便是新兴的市区也面临着老龄化问题。以南城篁村社区为例，该社区户籍人口为3019人，60岁以上老人为490名，占人口总数的16%。
由此不难发现，银发浪潮正向东莞袭来。最新统计数据表明，目前东莞市老龄人口已达23万人，占全市户籍总人数的13%左右，并呈现出老龄化形成时间早、发展趋势快等特点。
这和国家的步调是一致的——国家统计局日前发布的第六次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口为177648705人，占13.26%。民政部表示，养老问题已经迫在眉睫。
在广东省社会科学院社会学与人口学研究所所长、研究员郑梓桢看来，东莞的老龄化有其自身的特点：从统计意义上看，东莞的老龄化严重程度取决于是以常住人口还是以户籍人口为基数——前者，东莞的老年人口占人口总数比率在5%以下，后者则超过10%。一个基本判断是，在东莞从农村社会向工业化城市转变的过程中，东莞的老龄化是减轻的。
东莞市委党校行政学副教授王学敏也注意到，老人比例的降低并不意味着城市养老能力的提高。他表示，随着第一代农民工的慢慢变老，第二代、第三代新莞人的不断到来，流动人口也带来了沉重的养老负担，“无论老人属于户籍人口还是流动人口，赡养他们都是政府义不容辞的责任。”
这表明，统计数据并没降低东莞老龄化的严峻性。郑梓桢认为这个问题应从两个角度来看，“危”“机”并存：第一，流动人口群体决定了东莞的老龄化程度，一旦他们离开，老龄化将立马爆发；第二，从东莞的养老条件上看，其和全省的水平相当，仍然存在提升的空间。而此时，东莞发展面临改善硬件和软件的良好机遇。
在不久前召开的全市民政会议上，副市长成洪波指出，城市的老龄化不是一个渐进变化的过程，会在某个时间节点呈爆炸式出现。
因此，积极应对人口老龄化，优先发展社会养老服务，对东莞刻不容缓。
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每次罗湘葆路过叶锦婵的家门口时，坐在家门口晒太阳的叶婆婆总会问她，阿珊几时来啊？
阿珊名叫王晓珊，是叶锦婵的居家养老服务员。按照北隅社区的居家养老服务规定，叶锦婵每月可享受30个小时的上门服务时间，由王晓珊为其进行煮饭、清洁、陪护等照料服务。
这得益于2008年年初民政部门牵头在国内全面推进居家养老服务的政策。政策的核心是通过政府购买服务，每月安排固定的时间、受过培训的专业人员上门为老年人开展照料服务。这种“家庭养老院”的形式，既实现了剩余劳动力的再就业，又帮助了老人安度晚年。
居家养老从推行之日起就被寄予了养老的“重托”。目前，我国养老的基本形式包括家庭养老、机构养老和居家养老。家庭养老是个人行为，机构养老和居家养老属于社会养老，由国家给予财政补贴。和机构养老相比，居家养老无需老人迁移到一个全新陌生的环境中去生活，只需和社区工作人员预约好时间，就会有熟悉的看护人员按时上门照料。
独居老人兰姨深刻地体会到居家养老的好处。
2009年3月19日，北隅社区的居家养老服务员袁顺田在兰姨家搞清洁卫生时，突然看见她口吐大量鲜血横倒在椅子上，袁顺田迅速拨打120并叫来兰姨的女婿，最终使得兰姨及时脱离险境。这已是一个月内袁顺田第二次发现险情，先前不久，兰姨在煮饭时煤气罩突然起火，刚好进门的袁顺田迅速把火扑灭。
东莞的居家养老试点工作自2006年起已经逐步展开。2006年8月中旬，我市首批选定了石龙镇中山东村、莞城北隅社区为居家养老服务试点，34名老人成为首批接受居家养老服务对象。2008年，试点工作推广到南城篁村社区、莞城罗沙社区等8个社区。2010年东莞市通过《东莞市居家养老服务实施方案（试行）》，全市12188名符合条件的老人可享受无偿服务和低偿服务。
市民政局社会福利和慈善事业科副科长南武军告诉记者，对比机构养老和居家养老，目前居家养老刚起步，属于机构养老的补充。“但从发展趋势来看，居家养老将成为今后主流养老方式。”
“建一个敬老院成本起码要几百万，而居家养老花费远比这个少，且其服务面更多、更广、更灵活，我们收到的老人反馈也很好。”南武军举例说，此外，居家养老更适应老人的观念也是一个重要原因。按照我国传统的家庭伦理观念，大多数老年人不愿离开自己的家庭和社区，到一个新的环境去养老。
东莞市东城敬老院今年荣获“全国模范敬老院”称号，该院有242个床位，入住了120多人，空置了近一半床位。该院院长钱凤明感慨：“来了敬老院的老人和他们的子女都说好，但要迈出‘第一步’尤为困难。”
在这种情形下，居家养老既能以低廉的成本为家庭经济困难但又有养老服务需求的老年人提供照顾，又能适应我国老年人不愿离开家庭外出养老的心理特点。
南武军说，东莞的居家养老经过充分试点，然后逐层推广：在2006至2009年之间，每年不断在各镇街增加试点，并在2010年将居家养老推向全市。到现在为止，全市10个镇街，26个社区，享受居家养老服务的老人已有532个。按照市政府出台的方案，从2010年开始用5年的时间使居家养老服务覆盖东莞一档镇街60%，二档镇街达到50%，三档镇街达到40%，四档镇街达到30%。
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隐形门槛
今年起，已在南城篁村社区试点的“平安铃”继续向莞城等五个镇街推广。新使用的“平安铃”改变过去的定点式，改为类似手机的移动式。这意味着，无论老人身处何地，遭遇危险时都能“一键呼救”。
在南城篁村社区居家养老服务中心副站长陈庆汉看来，居家养老是一个很好的政策，“既然不用去敬老院，在家里就可以享受低偿甚至是无偿的服务，老人何乐而不为？”
但陈庆汉也注意到，享受到居家养老服务的老人数量一直都比较少。以篁村社区为例，该社区490位老人，享受居家养老服务的有67人，其中无偿服务4人，低偿服务44人，有偿服务19人。此外，全市范围内已经享受居家养老服务的老人有532名，符合享受无偿服务和低偿服务条件的老人却有12188名。
“僵局”迟迟未能打开，原因之一是老人们尚未意识到居家养老带来的实惠，且心存顾虑。“例如，他们担心收费问题，认为现在你说不收费，以后会不会又要交钱。此外，对陌生人来家中服务不放心也是一个重要因素。”陈庆汉说。
陈庆汉认为，在消除老年人顾虑的过程中，社区能够提供一个老年人活动中心非常重要，“老年人一起活动，打打牌，聊聊天，就会交流日常的生活情况，居家养老的好处也就能够口口相传。到最后很多老人来申请就说，‘王阿姨有了居家养老服务，我也要’。”
此外，收费问题也是一个原因。我市对享受居家养老服务的老人分为三类：60周岁以上的低保户和三无老人为无偿服务，80周岁以上的独居老人为低偿服务，其余老人为有偿服务，这使得除免费服务之外，愿意花费购买服务的老人不多。例如，2011年3月间，北隅社区享受居家养老的服务老人共55人，其中无偿37人，低偿15人，自费的仅为3人。
郑梓桢也认为收费问题阻碍了居家养老的推广，“很多老人‘迈不过’收费这道隐形的门槛，许多独居的老人本身收入就不好，难以进入居家养老服务体系之内。”
王学敏直言，要想打破这个“门槛”，政府应该在居家养老方面投入更多的资金。
目前我市推行居家养老所需的资金来源有三种途径：一是市福利彩票公益金、市财政资金、市慈善会筹集的社会捐助资金；二是市财政一次性拨款给社区居家养老服务开办经费5万元；三是根据实际服务的老人数量，经费由市镇两级负担。
郑梓桢非常认可通过慈善会筹集社会资金的做法，“由于居家养老对象是一些经济条件相对困难的老年人群体，这部分老年人群体难以去购买市场化的老年服务，在政府投入又相对不足的背景下，推广步伐自然缓慢。但推进居家养老光靠政府投入显然不够，应该构建政府、社会以及老年人群体多方支持系统。”
在郑梓桢看来，政府要不断更新养老理念，完善民生和发展经济是并行不悖的两个议题。
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“硬”“软”破解
郑梓桢坦言，东莞养老的硬件和软件还有待进一步提高。王学敏也持类似的观点：和别的城市横向比较，东莞的养老水平尚有优势，但和自身的经济发展水平相比，无疑还有很大的提升空间。
硬件方面，郑梓桢认为，在资金有限的情况下，政府应把资源投入到社区养老机构上，这样会带来诸多好处：养老投入集中在社区，资源得到高效使用，为那些买不起居家养老服务、不愿住敬老院的老人提供了去处，对政府、社区和老人来说是“三赢”。
陈庆汉则更注重老年人活动中心的重要性。他说，没有老年人活动中心，篁村社区的老年人只能和自己的服务人员交流，或者顶多坐在门口晒太阳。老年人活动中心如同老年人的“根据地”，白天在社区养老机构活动，需要时预约居家养老服务，老年人的生活无疑丰富了很多。
记者在篁村社区采访看到，该社区拥有非常完备的社区养老机构。依托此前建成的“星光老年之家”，社区拥有曲艺室、娱乐室、图书室、书画室、康复日托室等场所，以及建成了居家养老办公室、服务人员培训室等功能室。利用这个有形的平台，无形的居家养老服务得以更好地展开。
郑梓桢说，社区养老对于居家养老并非可有可无，而是依托其建立，是居家养老服务的重要支撑。社区机构鼓励老人到中心使用其所提供的服务或参与活动，居家养老以家庭照顾为基础，为老人提供一站式服务。以这个平台为中心，政府的养老能力向四周辐射，集中式的社区养老配套和分散式的居家养老，使老年人得到全面的照顾。
“软件方面，随着《东莞市居家养老服务实施方案（试行）》的实施，居家养老政策由试点转为全面铺开，这使得居家养老政策有了制度保障。”郑梓桢说，不能认为养老只是政府的事，政府、社会以及民间团体都要参与进来，彼此分工协作，各自发挥自身优势。
王学敏在谈到民间组织时认为，东莞有着良好的志愿者和社工基础，有20万名志愿者和700多名取得职业水平证书的社工人才，如果将这个资源整合进养老体系，将成为一支稳定的服务力量。
如今，建立社会养老服务体系已经提上了政府的议事日程。2011年2月11日，民政部颁布《社会养老服务体系建设“十二五”规划》，正式向“老有所养”的战略目标和“优先发展社会养老服务”的要求发起冲击。
而在4月28日，由多名北京师范大学壹基金公益研究院专家组成的团队，正式来到东莞展开调研，着手建立东莞的社会养老服务体系。
这是一场关于建立居家养老新模式的探索，路虽很远，也许，在不久的将来，东莞在居家养老上会闯出一条“东莞模式”。
