民政信息化中长期规划纲要

 来源:民政部 发布日期:2015-04-28

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各省、自治区、直辖市民政厅（局），计划单列市民政局，新疆生产建设兵团民政局，各司（局），全国老龄办，直属事业单位，部管社团：

　　《民政信息化中长期规划纲要（2009-2020年）》以及《民政部信息化总体架构设计》已经第13次部长办公会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　《民政信息化中长期规划纲要（2009-2020年）》是指导民政信息化建设的重要文件，各地、各单位要以此为指导，树立民政信息化“一盘棋”观念，进一步整合资源，统筹好信息化建设和管理使用工作。信息化建设职能部门要充分发挥统筹管理作用，积极协调各方力量，大力推动本地区本单位的信息化建设。

　　各省（自治区、直辖市）可以参照《民政部信息化总体架构设计》，制定本地的信息化总体架构。

　　附件：民政部信息化总体架构设计

民政信息化中长期规划纲要

　　信息化伴随着工业化、城镇化、市场化、国际化成为当今世界，特别是中国经济和社会发展的时代特征。信息化水平是一个国家综合实力的体现。民政信息化是衡量民政工作社会作用、民政事业发展水平、民政工作现代化程度、民政干部素质高低的重要标志。以信息化促进民政事业发展，推动民政业务与信息化融合是深入贯彻落实科学发展观的战略选择。随着民政工作在履行政府社会管理和公共服务职能、保障民生、构建社会主义和谐社会中作用的凸显，加快民政信息化进程势在必行。

　　本规划依据《2006-2020年国家信息化发展战略》、《国民经济和社会发展信息化“十一五”规划》和《民政事业发展第十一个五年规划》以及《全国民政科技发展中长期规划纲要（2009-2020年）》制定。

　　一、现状与形势

　　（一）成就

　　从20世纪80年代中期开始，民政系统开展了以基础网络和业务系统为主要建设内容的信息化工作。2001年至2005年，以《全国民政系统信息化2001－2005年发展规划纲要》为指导，实施了以“一网一台多软件”为主要内容的“数字民政”工程和以智能呼叫中心为核心内容的“便民”工程。2006年以来，以国家信息化发展战略为指导，进一步加强了民政信息化基础设施整合和应用系统建设应用的力度，促进了民政信息化与民政事业的融合发展。

　　1．信息化标准体系初步形成

　　完成了民政信息化标准规范体系的设计，制定了《民政业务数据共享与交换》等基础标准。通过标准的颁布施行，初步开展了民政系统信息资源的整合和业务规范化工作。

　　2．业务应用系统不断发展

　　覆盖社会救助、优抚安置、社会福利、社会管理等核心业务的全国性应用系统已达十多个，地方民政部门也积极筹措资金，开发多种业务应用系统。业务应用系统的开发和应用优化了业务流程，提高了办公效率，提升了服务和科学决策水平。

　　3．低保项目进展顺利

　　低保信息系统项目是列入国家电子政务总体框架的重点工程，是民政信息化的龙头和基础工程。经过不断努力，低保项目顺利立项并启动建设。该项目的实施将为社会救助业务提供强大的信息化支撑，同时也将为民政信息化搭建起比较完备的基础平台。

　　4．基础支撑环境逐步完善

　　部、省及部分地市级民政部门完成了机关局域网建设，部机关局域网做到了内外网物理隔离。实现了部省两级广域网互联，部分有条件的省（自治区、直辖市）向下延伸了业务专网。建设了覆盖2000多个节点的民政卫星网络系统。通过网络完善、硬件补充和整合、基础软件集成，基本建成了满足现有各项应用系统和全国民政网站群运行的基础支撑环境。

　　5．民政网站建设发展迅速

　　民政部网站完成了两次重大升级改版，建设了网站群基础架构，初步形成了全国民政门户网站的技术基础和管理机制。部门户网站全面、系统、及时、准确地发布各项政务信息，报道工作动态，跟踪热点工作，公开办事程序，提供在线服务。95%的省、70%的地市、30%的区县民政部门建设了自己的网站，并本着“以民为本，为民解困，为民服务”的原则，在网站定位和功能设计上不断完善。民政网站已经成为宣传民政事业、促进政务公开、提供便民服务的窗口。

　　6．办公自动化长足进步

　　成功开发并部署应用了民政公用政务平台、公文流转、电子邮件、政务短信、即时通信等多项办公系统，初步达到了共享资源、便捷通信、提高效率的目标。

　　7．“便民”工程初步探索

　　以民政信息资源为主要内容，以信息技术为手段，以社区服务为切入点，部分城市开展了社区信息化建设的试验工作并取得了良好的社会效果。

　　8．信息化建设资金投入逐年加大

　　各级财政逐年加大对民政信息化的投入，2005—2008年部本级累计投入超过亿元（含低保项目资金）。各地积极规划立项，争取财政支持，多方自筹资金，保障了民政信息化建设的基础投入。

　　（二）机遇

　　1．信息技术的发展和应用为民政信息化提供了可靠的技术基础。

　　信息化是当前国民经济发展的一项重要目标，是覆盖现代化建设全局的战略举措。信息技术发展日新月异，信息产品和应用层出不穷，抓住机遇推进信息技术在各项民政事业中的应用，具有广泛、成熟的技术基础。

　　2．社会信息化发展战略的提出为民政信息化提供了有利的政策机遇。

　　《2006-2020年国家信息化发展战略》提出了推进社会信息化的战略思路。民政部门作为主管有关社会行政事务的政府组成部门，在社会管理和建设中有着重要的作用。加快推进民政信息化建设，是国家社会信息化建设的重要组成部分。新增民政部作为国家信息化建设领导小组的成员单位，凸显出国家对社会管理和公共服务领域信息化的重视。

　　3．民政工作自身发展和社会作用的提升为民政信息化提供了强大的内驱力。

　　针对当前影响社会和谐的突出矛盾，加快推进以改善民生为重点的社会建设，解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题是科学发展观的基本要求，是落实“以民为本、为民解困、为民服务”民政宗旨的具体体现。做好民政信息化工作，可以极大地提高民政工作的效率和质量，有力地促进民政机关转变工作职能、工作方式和工作作风，进而更加全面有效地帮助解决民生问题，推动民政工作在构建社会主义和谐社会中发挥更大的作用。

　　（三）挑战

　　1．对信息化的强大需求与薄弱的信息化基础之间的矛盾。

　　随着民政事业的发展，各个部门、各级领导对信息化意义的认识不断提高，对获得信息技术、信息系统支撑的需求不断增加。但是，由于民政信息化起步晚投入少，造成基础设施少，业务应用覆盖低，性能差，有效供给不足。民政信息化建设亟待解决加大基础投入的问题。

　　2．信息化集中建设和管理的要求与信息化管理体制之间的矛盾。

　　信息化建设从立项、实施到管理职能分散，造成投资多头、管理困难、建设重复、系统断裂、数据孤立等现象。民政信息化建设亟待解决管理体制、机制问题。

　　3．信息化建设特点与民政业务特点之间的矛盾。

　　民政业务类项多、独立性强、关联度差，工作对象、类型、层次、方法差异性大，难于通过一个或几个大型的信息化系统支撑全部业务，且多数民政工作面向社会公众，系统部署层次多，数据采集难度大。民政工作业务经费主要依托公共财政，信息化投入量少周期长。民政信息化建设亟待解决统一规划、系统整合和成效叠加的问题。

　　4．信息化快速发展与人的观念和技能相对落后之间的矛盾。

　　民政系统有的干部职工，对信息化的认识仍有偏差。有的看不到信息化对业务的变革和促进作用，有的不愿改变传统的工作方式和手段，有的不掌握基本的计算机操作技能，这些都阻碍着信息化的发展和已有系统的效用。民政信息化亟待解决人的信息化综合素质问题。

　　二、指导思想和建设原则

　　（一）指导思想

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，按照国家信息化建设总体部署，围绕民政中心工作，坚持以需求为导向，以应用促发展，通过积极推广和应用信息技术，不断改善和提高民政信息化基础和应用水平，建设以信息化为基础的先进、高效的民政工作管理和服务体系。

　　（二）建设原则

　　1．立足全局，加强协作

　　民政信息化要和国家及各级政府的信息化规划、电子政务建设进程、重大信息化建设项目相衔接，最大限度地避免重复。要和信息化发展趋势相适应，努力实现跨越式发展。要和原有的规划思路、已有的信息资源相叠加，减少浪费，实现多快好省。

　　民政信息化工作要实行统一领导、分工协作。部信息化建设领导小组是民政系统信息化建设的最高领导机构，各级民政部门要加强对本地区信息化工作的统一领导和管理。要理顺综合部门、业务部门和信息化主管部门的关系，充分发挥中央和地方各级民政部门的积极性，明确分工，加强合作，实现共赢。

　　2．整体设计，分步实施

　　民政信息化要按照“一盘棋”的思路整体设计，紧密围绕民政业务的服务对象，深入分析民政业务之间的内在关联，制定信息化规划，设计可操作的技术架构。

　　民政信息化项目要从重要性、紧急程度、实施条件成熟度三个方面综合评估，合理安排建设计划和资金投入，分步有序实施，形成积累，逐步完成建设目标。

　　3．突出应用，强化服务

　　民政信息化要以需求为导向，面向应用，面向公众，围绕在线协同办公和各项业务工作设计信息化应用项目。要把数据作为应用的核心，加强数据集中和分析，发挥数据的社会价值和经济价值。

　　民政信息化要为转变机关的工作方式和工作作风服务，通过流程规范促使机关向服务型过渡。要为提高工作效率服务，通过信息化实现办公自动化。要上为中央分忧，提供决策支持，下为百姓解愁，提供便民服务。

　　三、主要目标和建设思路

　　（一）主要目标

　　总体目标是：进一步实施和完善 “数字民政”工程，通过建立通畅的政务电子通道、统一的数据分析中心、综合的管理服务平台、先进的技术支撑基础，有效改善民政工作管理与服务的环境，逐步建立上为中央分忧的社会安全运行基本保障预警体系，下为百姓解愁的民政公共服务平台和社区综合信息平台，为新时期民政工作在社会管理和公共服务中履行职责，在维护社会稳定、构建和谐社会中发挥职能作用提供强有力的信息技术支撑和保障。

　　具体目标如下：

　　1．基层民政信息化基础设施趋于完善，基本达到“五个一”的目标，即每个区县民政局拥有一个全业务民政软件、一个局域网、一个卫星接收站、一个因特网网站、一个统一的公益服务热线。

　　2．民政主要业务应用系统建设取得长足进展，满足业务信息化发展需求。民政核心业务电子政务逐步实现全业务、全流程覆盖，以信息化推动行政效能显著提高。

　　3．民政信息资源建设取得较大突破，信息共享程度显著提高，初步建成民政基础数据库，为业务操作、公共服务和宏观决策提供全方位支持。

　　4．全国民政网站群建设更加完善，成为社会公众获得各类民政政务信息、表达诉求和在线办事的主要窗口。

　　（二）建设思路

　　按照整体设计思想，部和地方，业务和信息部门各有侧重，互相衔接，实现综合效益最大化。地方民政部门以建设和应用基层全业务民政软件为重点，实现全业务、全流程覆盖，完成业务操作和基础数据采集；业务部门以业务应用系统的建设和应用为重点，实现上下衔接，完成业务指导和监管；部信息部门以基础支撑平台和基础数据库建设为重点，实现数据整合，完成宏观决策的支持。

　　四、主要任务

　　根据上述建设思路，民政信息化建设的主要任务是：

　　（一）标准规范体系建设

　　成立全国民政信息化标准化技术委员会，统筹管理民政信息化标准化工作。建立民政信息化标准化工作机制和管理平台，实现标准的提出、研究、编写、审定、发布、维护、废止等流程的规范化管理。

　　全面研究、制定民政信息化标准规范体系，包括民政电子政务和社会信息化领域的总体标准、信息资源标准、网络建设标准、安全标准、应用标准和管理标准等。优先制定民政信息资源、基础支撑环境建设、基层全业务民政软件等标准。

　　（二）基础支撑环境建设

　　遵照“统一规划、统一建设、统一管理、统一服务”的原则，建设和完善各级民政部门的信息化基础支撑环境。

　　信息网络：按照国家电子政务的总体规划，结合民政业务和办公系统建设要求，以国家电子政务网络为依托，尽快完善由政务网络、公共服务网络和卫星通信网络组成的民政信息化网络体系。各级民政部门应抓紧建设和完善机关局域网；部、省两级至少应建立内、外两个局域网，内、外网要实行严格的物理隔离；尽快实现与国家电子政务内、外网互联互通，构建起覆盖各级民政业务人员，架构合理、对象明确、边界清晰、便于拓展、安全可靠的政务内网和政务外网，满足多数民政业务管理和日常办公的需要。利用因特网资源建设民政公共服务网络，覆盖基层民政业务人员和工作对象，满足基层业务管理和公共服务的需要。积极扩展卫星通信网络的覆盖范围和应用水平，满足视频会议、数据传送、信道备份、应急通信等需要。

　　各级民政部门应根据网络管理和系统建设的需要，建设相应机房和配套设施，部省两级要建设网络管理系统。

　　服务器集群：各级民政部门要在各网络环境中根据国家信息系统等级保护和涉密信息系统分级保护的要求，分级别建设相应的数据库服务器集群、应用服务器集群和统一的数据存储系统，实施集群管理，统一支撑各应用系统。

　　备份系统：部省两级应在各网络环境中根据信息系统的安全等级分别建设备份系统，建立部省两级互为备份的机制。部级应适时构建异地容灾备份中心。

　　基础软件：结合应用系统的通用要求，搭建尽可能统一的基础软件平台，包括操作系统、数据库管理系统和应用支撑平台。

　　（三）基础数据库建设

　　整合民政信息资源，构建统一管理、统一服务的民政基础数据库，实现“一数一源，一源多用”。根据民政信息资源标准，结合业务管理和决策支持的需求，分别规划和建设民政基础数据库生产库和决策库。生产库部署在基层民政部门，服务于基层民政业务操作流程。决策库部署在部、省两级民政部门，服务于宏观决策。

　　基础数据库以人员、机构、地名三个基本主题数据库为核心，围绕民政对象基础信息，结合业务管理需求建设。其中人员基本数据库是国家人口基础信息库的子库，机构基本数据库是国家法人单位基础信息库的子库，地名基本信息库是国家自然资源和空间地理基础信息库的子库。

　　（四）应用系统建设

　　在基础支撑环境的基础上，依据相关标准，以基础数据库的建设和管理为中心，建设各类应用系统。

　　基础应用：完善现有视频会议系统，拓展卫星视频会议系统覆盖范围，建设省级双向卫星站，提升地面线路视频质量，形成天地复合、全面覆盖、功能完善的视频会议系统，满足部省两级民政部门召开会议、应急指挥、远程教育等工作的需要；根据民政部的统一标准和建设要求，采取多种建设和管理模式，逐步建设覆盖全国的12349民政公益服务热线，提供民政业务咨询服务；拓展民政IP电话和电子邮件系统的用户范围，逐步实现全系统覆盖。

　　基层全业务民政软件：根据民政部制定的基础信息标准和基本业务架构，省、市、县级民政部门可以自行研发、部署和应用适合当地业务管理需求的基层全业务民政软件。部给予必要的推荐、指导和支持。基层全业务民政软件以建设、管理和维护民政基础数据库生产库为驱动，覆盖当地主要民政业务，实现各业务之间的关联，满足业务操作流程和基础数据采集的需要，并逐步开展与同级相关部门之间的数据共享与交换。

　　业务应用系统：在社会救助、社会福利、社会建设和管理、服务军队四大领域建设业务应用系统。业务应用系统由民政部或省级民政部门设计和建设，与基层全业务民政软件相衔接，实现业务信息从基层操作部门向宏观管理部门汇聚，满足单项业务数据分析和业务监管的需要。个别业务流程统一、业务量大、操作机构和人员相对独立和固定的业务，可建立全国统一、集中部署的应用系统。

　　决策支持系统：根据社会管理和民政事业发展的需要，在部省两级建立决策支持系统。决策支持系统以建设、管理和维护民政基础数据库决策库为驱动，与基层全业务民政软件和业务应用系统相衔接，实现民政信息资源的采集、加工和展现。决策支持系统完成数据从生产库向决策库的汇聚和转换过程，提供较为完备的数据分析功能，并实现与相关部门的数据交换。

　　办公和综合事务管理系统：开发、完善和整合公文、会议、通信等各类办公系统，以及人事、财务、后勤、外事等综合事务管理系统，形成统一入口、信息共享的办公和综合事务管理系统，满足日常办公、便捷通信、公文处理、知识共享、在线服务等需要。

　　公益性社会服务信息产品研发：重点研究开发社区一体化公共服务信息亭及便携终端、老龄生命监测与呼叫系统、残障人辅助信息设备、流浪走失人员追踪识别系统、突发事件监测与直报便携终端、公益积分捐赠等公益性信息产品。通过制定相应行业标准，进行规范化技术监管。

　　（五）网站群建设

　　遵循统一部署、循序渐进、分类实施的原则，统一规划，统一管理，建设域名命名、标识风格、栏目设置等具有统一规范和标准的全国民政系统网站群体系。

　　部网站是民政网站群的中心节点，横向整合部机关及其所属机构信息资源，纵向整合地方民政部门及其机构信息资源和业务应用，形成信息资源充分、服务内容丰富、交流互动及时，访问快速、使用便捷的全国民政统一门户。

　　各省级民政部门网站建设既要符合民政网站群的规划标准和要求，又要兼顾各省级政府对部门网站的建设要求。各地民政网站在体现政府网站信息公开、交流互动、在线服务三个基本功能定位的同时，要突出服务功能的建设和应用，实现建成民政公共服务平台窗口的目标。

　　（六）安全保障体系建设

　　遵照国家信息系统等级保护和涉密信息系统分级保护的有关要求，从安全管理机构、安全管理制度、人员安全管理、系统建设安全管理和系统运维安全管理等几个方面落实安全管理要求，重点是抓紧制定和落实关于等级保护与项目管理的相关制度。从物理安全、网络安全、主机安全、应用安全和数据安全等几个方面落实安全技术要求。重点建设统一身份认证基础设施和安全管理中心。

　　五、重点工程

　　根据信息化总体要求和民政事业发展需要，按照整合原则，积极创造条件，争取将以下重点工程列入国家电子政务重点建设内容。

　　（一）社会安全运行基本保障预警体系

　　按照党的十六届四中、五中、六中全会提出的建立健全社会预警体系的要求，结合民政工作的内容和特点，逐步建立社会安全运行基本保障预警体系，为党和政府的宏观决策服务。

　　社会安全运行基本保障预警体系是社会预警体系的基础组成部分。它通过动态监测民政工作对象的生存、活动、诉求状况，采集相关数据，运用指标和模型分析方法，形成对国家和地区社会基本稳定状况的定量描述，实现动态预测预警，为中央和地方政府进行有效的社会管理提供宏观决策服务。

　　该体系以特殊困难群众、基层组织和突发事件为核心数据对象。特殊困难群众主要包括：低保对象、五保户、灾民、特困救助对象、三无老人、残疾人、孤儿、流浪乞讨人员、特殊优抚对象。基层组织主要包括：群众性自治组织、民间社会团体（基金会）、民办非企业单位。突发事件主要包括：自然灾害、边界纠纷、规模上访。

　　社会安全运行基本保障预警体系的建设内容主要包括：民政基础信息库决策库及决策支持系统；社会安全运行指标设计、维护和运算的分析模型系统；警级警限的划分、人工辅助分析、信息上报和发布的预警生成发布系统；综合知识库、案例库的应对预案系统。

　　（二）民政公共服务平台

　　按照党的“十七大”报告提出的完善公共服务体系、强化政府公共服务的要求，结合民政工作“以民为本、为民解困、为民服务”的宗旨，通过综合利用信息技术，整合信息资源，搭建民政公共服务平台，为社会公众提供便捷、优质的公共服务。

　　民政公共服务平台以民政业务应用系统和基础数据库为基础，以政策文件和技术标准为规范，以民政门户网站、公益服务热线、公共信息亭等为载体，直接面向社会公众提供“一站式”信息化服务。

　　民政公共服务平台的建设内容主要包括：开通全国统一的公益服务热线电话（12349），提供民政业务咨询服务；以标准规范为引导，进一步整合业务系统，促进信息资源开发利用；完善民政门户网站建设，基于互联网构建覆盖中央、省、市、县民政部门的门户网站群；推进在线办事，为社会公众提供足不出户的公共服务，全面提升民政公共服务水平。

　　（三）社区综合信息平台

　　按照国家信息化发展战略和“十一五”规划的要求，建设社区综合信息平台，实现社区基础信息的采集和整合，推动政府电子政务、网上办事和公共服务进入社区和家庭。

　　社区综合信息平台是政府公共服务和社区自我管理的一体化信息平台，实现各类传输网络、实体服务和数据资源的互联共享。

　　社区综合信息平台的建设内容主要包括：综合运用多种网络通信技术和大众化终端设备建设和完善统一的社区居民网络，进一步拓展社区求助与服务渠道，保障社区居民不受地域和时间限制接受普遍服务；统筹各部门向街道、社区延伸的相关业务和服务网点，在区（县）社区公共服务中心部署标准统一的社区基础数据库及其管理和共享交换系统，提高社区公共事务的协同处理能力；在区（县）民政部门整合衔接社区综合信息平台，对接基层全业务民政软件，实现民政业务处理的网络化覆盖。

　　六、保障措施

　　（一）健全管理体制

　　切实加强领导，健全管理体制。要建立健全部省两级民政信息化领导决策和管理服务机构，地市、区县要有专人负责，形成系统的信息化管理体制。要明确职责，理顺关系，相互配合，紧密衔接，建立跨部门的信息化综合协调运行机制。要明确信息化主管部门的统筹职能，信息化建设项目要由同级民政信息化主管部门归口审核。

　　（二）加强工作指导

　　要加强民政信息化理论、规范、技术和重要课题的研究，采取多种形式利用社会力量，聚智聚力，推进民政信息化创新。要把民政信息化建设纳入民政事业总体发展规划，列入民政工作考核评比指标，加强检查督促，认真抓好落实。要组织试点示范，互相交流学习，以点带面，推动民政信息化发展。

　　（三）加大资金投入

　　要按照分级建设分级负担的原则，积极争取各级民政信息化建设经费的投入，确保信息系统运维经费的落实，建立信息化经费与民政事业经费同步增长机制。要拓宽民政信息化资金来源，扩大社会参与，充分利用各种政策允许用于信息化建设的业务资金和自有资金，加快民政信息化建设。

　　（四）夯实基础建设

　　要加大信息化基础设施的建设力度，建设管理统一、服务共享的基础支撑环境。要依托国家重点电子政务项目，完成并加大民政信息化的基础建设。要制定、完善和实施信息化建设、管理、运维的各项制度，形成完善的制度保障。要重视和加强基层信息化投入和建设，保障各类应用终端设备的落实。

　　（五）确保信息安全

　　要按照国家关于信息安全和保密工作的要求，健全民政信息安全和保密工作制度，制定民政信息系统预研、立项、定级、评估、保护等全流程等级保护标准规范，统一实施和管理重要信息系统等级保护。实行信息安全责任制，加强系统运行安全防范和维护管理，确保信息系统安全运行。

　　（六）注重人才培养

　　信息化人才是民政信息化建设的重要支撑。要加强民政信息化队伍建设，大力培养信息化人才，采取有效措施引进和稳定高技术人才。加大互补性培训和干部交流力度，努力培养一批既熟悉民政业务又掌握信息技术的复合型人才。