上海市老龄事业发展“十二五”规划
来源:上海市人民政府 发布日期:2014-08-19
为推动上海老龄事业持续健康发展，使上海老龄事业与上海经济社会发展相协调、与“四个中心”和国际化大都市城市功能定位相适应，根据《中国老龄事业发展“十二五”规划》及《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，结合实际，制定本规划。
一、发展现状和面临的形势
“十一五”时期，在市委、市政府的领导和社会各界的共同努力下，本市养老保障体系进一步完善，养老服务格局基本形成，老年人医疗保障基本实现全覆盖，老年人精神文化生活不断丰富，老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐扎实推进，老龄事业长足发展。
（一）发展现状
1.养老医疗保障基本实现全覆盖
随着本市城镇老年居民养老保障制度和城镇居民医疗保险制度的相继建立，老年人养老和医疗保障基本实现制度全覆盖。截至2010年底，全市领取“城保”、“镇保”、“农保”养老金的人数分别为352.02万人、40.14万人、32.16万人。5.22万城镇高龄无保障老年人纳入了社会保障体系。困难及特殊老年人群的救助体系不断完善，城乡最低生活保障家庭老年人和农村“五保”对象得到有效保障。约10万原享受特殊政策的老年人纳入居民基本医疗保险，城镇老年无保障人群全部纳入制度保障的覆盖范围，新型农村合作医疗覆盖率达100%，“慈善医疗卡”等救助措施惠及部分贫困老年人，基本实现人人享有基本医疗保障的目标。
2.老年人养老医疗保障水平稳步提高
按照国家总体部署，全面完成两轮养老金“三年连调”，平均养老金水平显著提高。本市城镇退休人员月平均养老金水平从2005年的1063元提高到2010年的1908元，初步建立了基本养老金的正常调整机制。医保综合减负、社区医疗互助帮困计划、退休职工住院互助保障计划等使老年人的医疗费负担进一步减轻。截至2010年底，退休人员参加住院互助保障计划达300万人次，给付81万人次，给付金额4.6亿元。全市共有老年医疗机构68所，为60岁及以上老年人开设的家庭病床达4.08万张，建立老年人健康档案231.47万份。多家医院增设老年疾病专科，社区卫生服务基本实现“进社区、进家庭、惠及百姓”的目标，老年人从中受益。
3.“9073”养老服务格局基本形成
截至2010年底，本市养老床位总数10万张，占户籍老年人口的3%，社区老年人日间服务机构303家、社区老年人助餐服务点404家，社区居家养老服务老年人25.2万，占户籍老年人口的7?6%。家庭自我照顾、社区居家养老服务、机构养老服务为一体的“9073”养老服务格局基本形成。《上海市养老服务需求评估标准》和《上海市社区居家养老服务规范》推广实施。全市社区老年活动室6062家，其中标准化老年活动室4831家，日均活动人数30.5万人。发放高龄老年人优待证34万余张，拓展尊老服务项目11个，接受尊老服务窗口单位服务的老年人约1304万人次。2007年出台了老年人乘车优惠政策。以独居、高龄、困难老年人为重点的结对关爱工作深入开展，受益老年人从2006年的35.2万增加到2010年的58.7万。
4.为老服务社会组织的作用积极发挥
通过发挥各类为老服务组织功能，推进开展社区老年文体活动。截至2010年底，本市老年文艺团队1.19万个，参加人数28?24万人。老年体育团队0.94万个，参加人数33.15万人。全市7741个健身苑点、316处社区公共运动场为老年人提供了就近方便的锻炼场所，约60%的老年人经常参加健身活动。2009年成立了上海市老年志愿者总队，注册志愿者16万人。积极开展以老年志愿者援助新疆为标志的“银龄行动”，2006年以来共有216名医疗卫生、教育、畜牧、农业等8个方面的老专家，赴新疆90家单位开展志愿服务，为老年人搭建了老有所为的平台。广大老年人积极参与世博安保等社区志愿服务活动，老年志愿服务的形式和内容不断拓展。
5.老年教育四级网络基本形成
全市已形成市、区县、街镇、居村委老年教育四级网络，并形成老年学校教育、老年远程教育、老年社会教育等多种教育模式。截至2010年底，全市共有老年教育机构277个，居村委老年学校学习点4144个，参加各级各类老年学校教育的老年学员39.02万人。远程老年大学收视点4268个，老年学员人数达21.76万人。
6.老年人合法权益得到有效维护
完成了市、区县、街镇、居村委四级维权网络的建设，居村委法律援助联络点全部建成。“十一五”期间，全市受理老年人来信来访来电14余万人次，调处率达98%；法院审理涉老案件2万余件。法律援助机构共为老年人提供免费法律咨询3万余人次，办理涉老法律援助案件1000余件。
（二）面临的形势
1.上海人口老龄化的发展趋势
上海是全国第一个进入老龄化社会的城市，也是目前全国人口老龄化程度最高的特大型城市。根据预测，本市“十二五”期间进入人口老龄化加速发展期，老年人口总量急剧增加，高龄人口总数继续增长，独生子女父母将逐渐成为新增老年人群的主体。预计到2015年末，户籍60岁及以上老年人口将超过430万，比例接近30%；平均每年增加20多万，比“十一五”时期老年人口增长数量翻番。“十二五”时期，老龄化比重平均每年增加近1.3个百分点。户籍80岁及以上高龄人口将达到70万，平均每年增加2.4万。同时，纯老、独居老年人继续增加，尤其是80岁及以上高龄老年人的纯老比例和农村纯老现象更为突出。第一代独生子女父母已经陆续进入老年期。从2013年起，本市新增老年人口中的80%以上将为独生子女父母，上海人口老龄化呈现出独生子女父母老龄化的新趋势。
2.上海老龄事业发展的形势
（1）社会老龄意识的不断增强和社会管理的创新建设，为老龄事业发展提供了空间。人口老龄化的快速发展和高龄化的发展态势已经成为政府高度关注的社会问题。加快建立健全为老服务体系，积极发展为老服务事业产业，满足老年群体多样需求，已经成为“十二五”时期社会发展的重点之一。
在加强社会建设、创新社会管理的要求下，作为社会建设重要组成部分，以保障民生为重点的老龄事业将得到大力发展。高龄老年人口的增长、家庭结构的变化、家庭照料功能弱化、农村老年人养老服务尤其是纯老家庭的支持问题将引起高度重视。养老机构数量不足，布局与结构不尽合理，土地供应、财力补贴政策后劲不足，鼓励民间投入力度不够，居家养老服务供给不足等问题将有效缓解。
（2）上海要素资源的集聚优势和世博后续效应的释放，为老龄事业发展提供了基础。“十二五”时期，上海经济社会发展的良好态势将为完善保障制度，缩小城乡差距，提高老年人保障和社会救助水平，满足老年人对共享社会发展成果的要求，解决不同老年群体、不同保障制度之间和城乡之间的待遇水平差距较大等问题提供雄厚的物质基础。
上海科技、人才的集聚优势和世博后续效应，对谋划、扶持和引导上海老龄产业发展，探索建立完善老龄产业相关行业标准、规范老年用品、服务产品的质量标准体系，满足老年人日益增长的助餐、日托等社区居家养老服务、机构养老以及多层次多样化养老服务模式的需求，将提供坚实的基础。
（3）上海经济结构加快转型和低龄老年人的快速增长，为老龄事业发展提供了机遇。“十二五”时期，上海以创新和转型为主要特征的经济社会发展背景，将为进一步制定和完善符合人口老龄化形势和社会发展要求的涉老政策法规体系，增强政策法规综合性、系统性，研究制定有效、可行的老年长期护理的应对措施，大力发展为老服务事业和产业创造条件。
迅速增加的低龄老年人将成为上海社会、经济、文化、科技发展、产业调整不可忽视的重要因素。充分把握有利时机，认真分析蕴涵机遇，有效配置为老服务资源，通过各种渠道积极发挥低龄老年人的作用，培育发展涉老社会组织，进一步提高社工队伍和为老服务从业人员队伍的规范化、专业化水准，是缓解照料压力，积极应对上海人口老龄化高峰和高龄化发展态势的重要举措。
二、发展的指导思想、基本原则和总体目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻“党政主导、社会参与、全民关怀”的老龄工作方针。坚持以老年人需求为导向，以积极的姿态，在充分认识人口老龄化对经济社会产生影响的同时，准确把握老龄化社会对产业结构调整等方面所具有的促进作用，依托上海“四个中心”建设，制定应对人口老龄化的政策措施，为老年人创造“健康、参与和保障”的良好社会环境，实现老龄事业与上海经济社会发展之间的良性互动。
（二）基本原则
1.坚持老龄事业与经济社会协调发展。把老龄事业纳入国民经济和社会发展规划，建立上海经济社会发展与城乡老年人口增长相适应的老龄事业发展战略，促进老龄事业与上海经济社会协调发展。
2.坚持政府主导与各方参与相结合。加强政府在发展老龄事业中的主导作用，积极发展老年公益事业，充分发挥老年公益组织等社会力量在老龄事业发展中的重要作用，建立和完善社会组织社会化运作体制机制，形成推动老龄事业发展的强大合力，构建政府、社会、家庭和个人相结合的为老服务发展格局。
3.坚持服务均等化和统筹兼顾。合理配置社会养老资源，确保城乡老年人共享经济社会发展成果。提高政府基本养老保障和基本养老服务能力，探索建立与上海经济社会发展水平相适应的老年福利制度，努力缩小城乡差距，促进老龄事业的城乡一体化发展。
4.坚持以人为本和满足多样需求。树立老年人主体意识，了解老年人需求，解决老年人最关心、最直接、最现实的利益问题，为老年人提供更多的公共服务产品，满足老年人多层次需求。切实维护老年人的合法权益，重视老年人在经济社会发展中的积极作用，提高老年人社会参与率，实现老年人的自尊、自主和自立。
（三）总体目标
从上海经济社会发展的状况和人口老龄化的实际出发，注重发挥家庭和社区功能，培育壮大为老服务事业和产业；完善城乡一体发展的老年社会保障和老年医疗保健体系，建立架构统一、梯次合理、水平适度的基本养老保障、医疗保障体系和养老金年度增长调整机制，强化社区保健服务；增加养老公共产品供给，发展老年教育和文体，加强科技助老和新科技应用，大力发展老龄产业，满足老年人多层次需求，提高老年人生活和生命质量，让老年人共享经济社会发展成果，努力营造代际和睦、人人共享、和谐发展的老年宜居社会环境。
三、主要任务
（一）不断完善养老保障体系，逐步缩小城乡差距
按照“上下对接、城乡统筹、规则公平、梯次合理、水平适度”的要求，逐步形成以城镇职工养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险为核心的基本养老保障制度体系。完善企业养老金计发办法和增长机制，“十二五”时期，城镇职工平均养老金增加50%以上。稳妥推进柔性延迟领取养老金试点，探索制度性规范退休年龄。制定《上海企业年金发展纲要》，促进企业年金和职业年金发展，构建多层次养老保险体系。
完善被征地人员养老保障制度，将“镇保”定位为被征地人员的基本社会保障，提供过渡性或托底性的基本养老保障。全面建立新型农村社会养老保险制度，建立“新农保”养老金增长机制，逐步提高待遇水平。进一步完善城镇居民养老保险制度，探索建立个人缴费与政府补贴相结合的城镇居民养老保险制度。进一步完善落实农村部分计划生育家庭奖励扶助政策和计划生育家庭特别扶助制度，加大对计划生育家庭养老保障力度。
（二）完善老年医疗保障制度，提升医疗服务水平
逐步形成以城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗保险为主体的基本医疗保障制度体系。进一步提高被征地人员医疗保障水平，增加门急诊医疗保险待遇。稳步扩大城镇居民医疗保险覆盖面，住院费用平均报销比例达到70%。在实现新型农村合作医疗保险区县级统筹的基础上，逐步缩小区县间的保障水平差距。完善医保综合减负政策，进一步扩大受益范围。完善老年人医疗救助帮困和慈善助医工作，努力减轻老年人医药费用负担。积极研究出台各类医保制度间的转移衔接办法，推动异地就医的医保结算，合理调整城镇职工基本社会保险费率结构，探索建立老年长期护理保障制度。
依托三级预防体系和全市街镇社区卫生服务网络，优先满足老年人的医疗保健服务需求。到“十二五”期末，本市所有街道（镇）设有一所社区卫生服务中心，各类二、三级医院普遍建立老年病科。家庭病床保持在6万张左右，按需为适宜在家庭病床接受治疗的老年人提供服务。实施老年医疗护理体系建设工程，形成由机构护理、社区护理、居家护理组成的老年护理服务体系，设置护理、康复、临终关怀等服务项目。
为本市65周岁以上老年人进行健康管理。依托社区卫生服务中心、社区健康自我管理小组，积极开展以生活习惯、饮食习惯、社会交往、心理适应和求救知识等为主要内容的“社区健康干预”。加强失能、失智、肿瘤的科普宣传力度，提高高血压、糖尿病人随访率、疾病控制率和慢性病管理力度，增强老年人健康促进能力。
（三）立足基本养老服务需求，科学规划合理布局
加快社会养老服务体系建设，科学规划、合理布局养老服务设施。到“十二五”期末，享受社会化养老服务人数达到43万人。
“十二五”时期，新增养老床位2.5万张。到“十二五”期末，养老床位达到12.5万张，老年医疗护理床位达到2.6万张，总量达15.1万张，其中满足失能（失智）老年人需求的新增床位占70%左右。中心城区各区养老床位不低于区域老年人口的2.5%，郊区各区县养老床位不低于区域老年人口的3.5%。全市各区县、街道（乡镇）公建养老机构设施实现全覆盖，每个区县至少拥有1家以收住失能（失智）老年人为主的具有一定规模的公建照料机构，其中收住失智老年人的照料床位不少于100张；每个街道（乡镇）公建养老机构床位占区域老年人口的1.5%以上。推进大型居住社区养老设施配套建设，继续鼓励民办养老机构发展，加大对具有自有产权民办养老机构的资助力度，适度发展老年公寓类养老设施，满足多样化的服务需求。
“十二五”期末，社区居家养老服务人数达30万人，占户籍老年人口总数的7%。新建老年人日间服务机构100家以上，老年人社区助餐点200家以上。社区老年人日间服务机构按照每3-4万老年人拥有一家的标准配置，同时配置一定数量的老年人助餐点。进一步完善各级社区居家养老服务中心功能，扩大养老服务补贴受益面，加大对高龄、贫困、独生子女伤残或死亡的老年父母等特殊困难老年人的养老服务补贴力度，推进“助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急”等社区居家养老服务项目化发展，集约化运作，提升专业服务水平。积极培育若干有资质、有品牌、连锁化的公益性养老服务运营组织。
（四）构建家庭照顾支持系统，积极推进科技助老
整合社区为老服务资源，不断丰富为老服务内容，依托老年人日间服务机构、社区卫生服务中心、社区居家养老服务中心，引导社会组织和志愿者积极参与，探索建立为老年人家庭提供以生活护理、家政、健康保健、心理辅导、康复训练等咨询、培训、指导和交流的支持性服务。结合楼组文明创建活动，促进邻里互帮互助，构建较为完善的老年人家庭照顾社区支持系统。
加强新科技在为老服务中的应用，完善为老服务综合信息平台，提升为老服务水平和辅助决策能力。建立上海市老年福祉科技研发推广中心，积极开发、应用、推广新科技项目和科技信息管理平台。推动新理念、新科技、新技术、新材料在为老服务中的运用，鼓励企业开发“失智老年人定位装置”等适合为老服务和老年人需求的新产品和新技术。继续为有需要的老年人特别是独居老年人安装紧急呼叫装置，为高龄、独居、失能、失智老年人提供安全保障措施。落实对纯老、独居老年人家庭消防安全防范措施。
（五）发挥社会公共资源作用，完善老年教育网络
加大老年教育投入力度，改善老年人的学习条件，均衡市级老年大学布局，为老年人提供方便、灵活、多样化的学习渠道和方法，扩大老年教育覆盖面。“十二五”时期，实施老年教育“十百千万”工程，即建立10个理论研究、课程开发、师资培训、信息管理等基地；编写100本老年教育教材，建立100个示范性老年社会教育基地；建设3000个居村委老年人标准化学习点；培育、组建1万个老年人学习团队。试点开展上海老年大学地区分校建设，促进区域性高水平老年大学均衡布局。
积极拓展远程老年教育，建设更加开放、灵活方便、内容丰富的数字化老年教育资源库。进一步办好老年人学习网，开发特色网络课程，课程总数达到200门，网络课时达到2500学时；居村委学习点发展到4500个；学员人数达到50万。
大力发展以老年学习型社团为基础的老年社会教育，积极培育和扶持老年学校中以专业课程组织的各种学习团队。积极开展讲座等非正规学习活动，吸引更多的老年人参与，参与率力争达到老年人总数的60%。重视和关心老年残疾人的教育，创造条件，让残疾老年人接受教育。
（六）大力发展老年文化建设，鼓励老年人参与社会
加大对老年文体事业的投入和支持力度，把发展老年文化纳入上海文化大都市建设目标，积极扶持老年文娱、老年书画、老年体育等活动。增加广播、电影、电视、戏剧、出版物中适合老年人内容的比重，打造上海特色的老年文化品牌。“十二五”时期设立一个老年电视专栏和一个老年广播专栏；新建标准化老年活动室500家、改造1000家，实现“一居（村）一室、一街（镇）一中心”，全市居村委会全覆盖。
完善社区健身苑点建设，器材常年完好率达到95%。开放包括广场、绿地、社区文化体育中心、社区公共体育场、体育康复中心、体育会所等文化体育活动设施，规范开放校园体育活动场地，充分整合利用社区现有的设施资源满足老年人文娱活动需求，服务辐射能力覆盖全市老年人总数的90%以上。
鼓励老年人走出家门、参与社会，整合拓展参与资源和渠道，提高老年人的参与率。发挥离退休专业技术人员的作用，积极探索低龄老年人为高龄老年人服务的途径、形式和内容，加大老年志愿者在为老服务方面的力度。组织公益行动和志愿者，帮助老年人使用电脑、网络、自动存取款机等数字设备，让更多的老年人跟上时代发展，分享现代科技发展成果。指导、支持老年志愿者总队的工作，拓展“银龄行动”，组织老年知识分子开展支援西部和本市建设等志愿活动。到“十二五”期末，上海老年志愿者注册人员总量达到25万人。
（七）引导社会力量有效参与，促进老龄产业发展
依据国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》、《关于发展家庭服务业的指导意见》，研究制定符合上海实际、政策清晰的引导民间资本投入老龄产业的办法。鼓励民间资本参与养老机构、老年照料、居家养老服务等为老服务行业的产业运作，为老年人提供更多可选择的优质服务产品。
研究、分析老年群体需求，研究上海老龄产业发展规划，积极探索政府、市场在老龄产业发展中的准确定位和上海老龄产业发展的方向、任务和路径。大力发展以老年家庭为服务对象、向老年家庭提供劳务、满足老年家庭生活需求的家庭服务业。每年举办一届国际老年人康复护理技术及辅助器具展览和老龄产业高峰论坛。成立上海老龄产业协会，集聚社会力量，发挥市场作用，鼓励企业研制开发适合老年人需求的老年用品、食品、服饰、金融、文化娱乐、医疗康复保健等老年产品，满足老年人需求。
（八）拓展老年维权服务项目，有效维护合法权益
积极利用各种宣传渠道，深入社区，广泛宣传《中华人民共和国老年人权益保障法》、《上海市老年人权益保障条例》和相关法律、政策以及典型案例，增强老年群体的维权意识，保障老年人的合法权益。完善老年维权四级网络建设，“十二五”时期，在街道（乡镇）普遍设立老年人法律服务网点，全面推进基层老年维权示范岗建设，提高维权服务质量，使老年人就近得到优质的法律服务。各区县全面建立和健全联合接待制度，积极推动高等院校、律师、志愿者有效参与老年维权，拓展维权服务内涵和外延，及时处理涉老案件，提高办案效率，为困难老年人实施法律援助。
（九）营造敬老助老社会氛围，完善老年优待政策
充分发挥共青团、妇联及学校的组织、引导作用，通过宣传尊老敬老传统美德，大力增强社会老龄意识、敬老意识，营造良好的孝亲敬老社会环境，强化家庭、子女赡养、照顾和关爱老年人的意识和责任；对青少年进行尊老敬老爱老助老教育，切实发挥青年志愿者作用，为老年人提供形式多样的志愿服务；拓展“九九关爱”系列活动的内涵；通过评选表彰“五好文明家庭”、“敬老家庭”、“敬老楷模”和少先队“雏鹰争章”活动的“孝敬章”等品牌项目，广泛培育和树立尊老敬老爱老助老的模范典型，动员社会各界尊重与包容老年人，营造良好的关怀老年人的社会人文环境。
进一步完善老年优待政策，拓展老年人优待项目，通过签约等形式，扩大公共文化娱乐设施、旅游景点等对老年人优待优惠项目范围，鼓励社会各行各业提供老年人优待服务，充分体现全社会尊老、爱老风尚。
（十）推进老年友好城市建设，促进社会文明和谐
深入开展“老年友好城市”和“老年宜居社区”创建工作，依据世界卫生组织有关“老年友好城市”的标准，结合上海实际，研究制定上海“老年友好城市”和“老年宜居社区”创建标准，探索相关政策措施，推进服务和设施等方面的建设改造。推动“老年友好城市”和“老年宜居社区”创建工作制度化、规范化和长效化，形成环境优良、交通便利、住所适宜、尊老助老、健康积极、生活美好的适宜老年人生活的社会、社区环境，提高老年人的生活质量，使社会更加文明和谐。
四、保障措施
（一）完善组织保障机制
切实加强对老龄工作的领导，探索建立与上海人口老龄化状况和经济社会发展相适应的老龄工作体制，强化各级老龄工作机构整合资源和综合协调能力。按照老年人口比例，配备社区专职老龄干部，夯实基层老龄工作基础。把老龄工作纳入政府部门和干部考核机制，形成人财物和制度上的保障机制。
（二）完善政策法规体系
研究制订老年人优待、老年人共享社会发展成果、养老设施规划、建设与运营、服务管理等方面的政策、规划和地方性法规。按照法定程序，启动修订1998年颁布的《上海市老年人权益保障条例》，适应上海人口老龄化形势和经济社会的发展；修订《养老机构管理办法》，逐步将其提升为地方性法规。贯彻实施《城市居住地区和居住区公共服务设施设置标准》，在新城、新市镇、大型居住区及经济适用房的建造和旧城区改造中，按照公建配套要求，进行总体规划、布局和建设老年福利设施，并由相关职能部门参与，列入竣工验收标准。鼓励利用农场等资源，建设养老设施。
（三）完善财力投入机制
逐步加大对老龄事业的资金投入力度，将老龄事业经费纳入各级财政预算。保证全市老年基本社会保障、老年医疗保障、老年教育、老年文化体育、老年维权、老龄科研等方面的老龄事业支出和老龄工作经费的需要。积极鼓励引导社会资金投入老龄事业，形成多元化财力投入机制。
（四）完善人才队伍建设机制
利用高校、职业学校和培训机构，对养老机构、社区为老服务组织、涉老社会组织的护理人员和服务人员开展职业技能培训，并提供相关配套政策支持。推动有关高等院校、中等职业学校等设置涉老专业和课程。培养形成一支10万人左右的职业化、专业化的养老服务队伍。加强专业社会工作者队伍建设。积极发挥老年协会的作用，培育为老服务社会组织及老年社团，充分发挥其在老龄工作中的独特作用。
（五）完善督查评估激励机制
充分发挥各级老龄委的作用，由各成员单位按照各自职能，把老龄工作纳入本部门的规划。完善各成员单位老龄工作评估，开展老龄工作先进单位和个人的评选表彰活动。依照规划，由相关职能部门和单位制定分解实施方案。2013年，对本规划落实情况进行中期评估，并根据实际情况，适当修正部分指标；2015年底，进行终期评估。
附件：上海市老龄事业“十二五”规划主要指标
附件
上海市老龄事业“十二五”规划主要指标
