中国老龄政策六十年
来源:山东省老龄办事业处 发布日期:2011-11-09
1949年新中国成立前，涉及老龄政策的意识形态、规定和实践活动已经存在，但是，真正在国家和政府层面出台一系列老龄政策则是1949年以后的事情。1982年，对应第一次世界老龄大会，中国政府正式成立了老龄工作机构。政府部门有了老龄工作这个机构，“老龄政策”自然就成为政府政策的一个组成部分。本文首先回顾1949年以后中国老龄政策的发展历程，其次重温现有的老龄政策的内容，并对老龄政策存在的问题进行分析，最后提出老龄政策未来发展的方向。这对于完善未来中国老龄政策具有重要的意义。
一、中国老龄政策的发展历程
我们将1949年以后中国老龄政策的发展历程分为三个阶段。
1949年-1981年为第一阶段,可称为萌芽期。在这一阶段中,虽然没有“老龄政策”这一概念，但出台了不少被后来老龄政策包含在内的政策文件，如建国后不久，国家就颁布了《农村五保供养工作条例》，六十年代又实施了农村合作医疗制度以及城市职工养老和公费医疗政策等等。
1982年到1999年为第二阶段，可称为形成期。其中有两个重要的标志,一是1982年在维也纳召开的“第一次老龄问题世界大会”的敦促下，中国从中央到地方陆续成立了老龄工作机构,这期间国家相关部委出台的养老保险、医疗保险、低保制度、农村养老保险制度、农村初级卫生保健和新型合作医疗制度、社会救助制度、农村扶贫计划等逐步得到完善和健全。另一个重要标志是1996年全国人大颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》，从法理的角度确立了老龄工作和老龄政策在政府工作中位置。老龄问题意识开始被政府和社会逐步接受。
第三个阶段从1999年起，可称为发展期。1999年成立全国和地方的老龄工作委员会，此后国家陆续制定和出台了《关于加强老龄工作的决定》和《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》等重要老龄政策文件,老龄工作正式列入政府工作日程。2005年出台的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出要“认真研究制定应对人口老龄化的政策措施”，标志着对老龄工作的重要性和制定完善的老龄政策紧迫性的认识上升到了新的高度，老龄政策体系的研究和制定工作开始进入实质性阶段。
二 老龄政策的内容
1.综合政策
2000年颁布的《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》从战略高度确立了老龄工作在各级政府工作中的地位，对中国老龄工作的指导思想、发展老龄事业遵循的原则和今后老龄事业发展的不要目标作了明确规定。该决定对于贯彻《中华人民共和国老年人权益保障法》、完善社会保障制度、重视发挥老年人作用、发展养老服务业、要把老龄事业纳入国民经济和社会发展中长期规划和年度计划、加大资金投入、加强老龄工作者队伍建设等，提出了总体要求。中央各职能部门和各地也根据该决定的要求，制定了贯彻落实的政策文件。
2001年颁布的《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001-2005）》是第一部老龄事业发展规划，该规划标志着老龄事业开始纳入国民经济和社会发展五年发展规划中。老龄事业“十五”规划确定了经济供养、医疗保健、照料服务、精神文化生活、权益保障等五个方面的任务以及完成这些任务的主要措施，对于各级老龄部门开展工作具有重要的指导意义。此外，国家的国民经济和社会发展五年规划以及民政、劳动保障、卫生、人口、妇联、残联等部门的五年规划也有涉及老龄政策的内容，与老龄五年规划一起，形成战略指导性的老龄政策。
2.法律法规
1996年颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》使发展老龄事业和保护老年人合法权益有了法律的保障。该法律分总则、家庭赡养与扶养、社会保障参与社会发展、法律责任和附则六个部分。为了贯彻落实《老年法》，各省、自治区和直辖市均出台了实施的办法和条例。遗憾的是，由于当时条件的限制，该法律过于原则，涉及面较窄，缺乏操作性，难以司法实践和司法鉴定。现在修改《老年法》的呼声很高。通过十多年的研究和实践，我们已经具备修改的有利条件。
此外，国家颁布的《宪法》、《刑法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《婚姻法》、《继承法》、《劳动法》、《教育法》、《妇女权益保障法》、《收养法》、《残疾人保障法》、《律师法》、《公共事业捐赠法》、《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》等等，都有涉及解决老龄问题的法律规定，他们与《老年法》一起，为老年人提供一套较为完整的安全保护体系。
3.分类政策
3.1养老保险政策
新中国成立以来，国家一直非常重视养老保险制度的制定和完善。1951年国家颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，对国营企业职工的养老保险做出规定。1955年颁布了《国家机关、事业单位工作人员退休暂行规定》，建立了机关、事业单位工作人员的养老保险制度。1978年颁布《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，对解决当时退休养老问题发挥了积极作用。
1984年起，全国各地先后实行了养老保险费用社会统筹，揭开了养老保险制度的序幕。1991年颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出建立基本养老保险、企业补充保险和个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险体系。1995年颁布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，进一步明确社会统筹和个人帐户相结合是企业职工基本养老保险制度改革的方向。1997年颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和2000年颁布的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》标志着中国城镇职工养老保险制度基本形成。
1998年、2000年和2001先后颁布了《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》、《关于社会保险管理机构与中国工商银行进一步做好养老金社会化发放工作的通知》、《关于加快实行养老金社会化发放的通知》和《关于进一步规范基本养老金社会化发放工作的通知》，这几个政策文件加快了推进养老保险社会化管理的进程。
在完善城镇养老保险的同时，建立农村养老保险制度也提上日程。1991年国家推出《农村社会养老保险基本方案》，1992年正式出台《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，1995年颁布《国务院办公厅转发民政部关于进一步做好农村养老保险工作的通知》。2009年国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
在建立和完善养老保险的同时，国家制定和出台最低生活保障制度。1997年、1999年国家先后颁布了《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》和《城市居民最低生活保障条例》，中国的城镇最低生活保障制度开始建立。2007年，国家出台了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村最低生活保障制度在全国建立。
此外，2004年国家人口计生委员、财政部联合出台了《农村计划部分生育家庭奖励扶助制度试点工作方案》，2006开始逐步在全国农村推广，受到农村计划生育家庭的热烈拥护。
3.2卫生健康政策
20世纪50年代中国建立了城镇职工社会医疗保险制度，1951年颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，劳动医疗制度宣告诞生。1994年颁布的《关于职工医疗制度改革的试点意见》拉开了医疗保险制度的改革的序幕。1998年颁布的《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》标志着具有中国特色的城镇职工基本医疗保险制度初步建立。同年，出台了《关于实行国家公务员医疗补助的意见》。
农村合作医疗制度产生于20世纪50年代，60年代逐步在全国推行。80年代后普遍解体。2002年开始探索建立新型农村合作医疗制度，2006年出台《关于加快推行新型农村合作医疗试点工作的的通知》，越来越多的老年人享受到了新型合作医疗制度的保障和优质便捷的医疗卫生服务。
在建立城镇职工基本医疗保险制度和农村新型合作医疗的同时，国家积极发展城镇社区公共卫生服务和基本设施齐全的农村公共卫生服务体系，探索建立城乡社会医疗救助制度。1999年出台了《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》，2001年出台了《卫生部关于加强老年人卫生工作的通知》和《关于农村卫生改革与发展的指导意见》，2003年民政部、卫生部、财政部出台了《关于实施农村医疗救助的意见》，2005年民政部、卫生部、劳动保障部、财政部出台了《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》，有力地保障了老年人医疗保健服务的需求。
3.3社会服务政策
社会服务政策主要包括养老服务业政策、老年教育文化体育活动政策、老年法律服务和基层老龄工作等。
（1）养老服务业政策主要包括老年服务设施政策、老年照料服务政策和老年优待政策等。
老年服务设施政策主要有1993年颁布的《国家级福利院评定标准》、1997年颁布的《农村敬老院管理暂行办法》、1999年颁布的《社会福利机构管理暂行办法》和《老年人建筑设计规范》、2000年颁布的《关于加快实现社会福利社会化的意见》和《财政部、国家税务总局关于对老年服务机构有关税收问题的通知》、2001年颁布的《老年人社会福利机构基本规范》、《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》和《无障碍设施建设工作“十五”实施方案》等。
老年照料服务政策主要有2003年出台的《关于积极推进企业退休人员社会化管理服务工作的意见》，2006年新颁布的《农村五保供养工作条例》，为农村无扶养能力的、无劳动能力的和无生活来源的老年人提供了基本生活保障。
2006年国务院办公厅转发了全国老龄委办公室、发改委、民政部、财政部、卫生部和税务总局等十部委联合下发的《关于发展养老服务业的通知》，该文件对于发展老年社会福利事业、社会养老服务机构、居家老年服务、老年护理、老年用品市场开发和养老服务人员培训等提出了指导性意见，为建立“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场运做”的养老服务业体系提供了政策依据。
2005年全国老龄办下发了《关于加强老年人优待工作的意见》，从提供养老优待，努力减轻老年人的经济负担，改善养老条件；提供医疗保健优待，努力减轻老年人的医疗费用负担，方便老年人享受医疗保健服务；提供生活服务优待，采取多种措施，方便老年人的衣、食、住、用、行等日常生活；提供文体休闲优待，努力丰富老年人的精神文化生活；提供维权服务优待，让老年人享受及时、便利、优质、高效的法律服务、法律援助和司法救助等五个方面规定了老年享受优待的内容。
2008年全国老办、民政部等十部委联合下发《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，从制定居家养老服务发展规划；加大政府投入力度，合理配置资源；贯彻落实支持居家养老服务的优惠政策；整合资源，建立和完善社区居家养老服务网络；加强专业化与志愿者相结合的居家养老服务队伍建设；积极培育和发展居家养老服务组织；建立居家养老服务管理体制；切实加强对居家养老服务工作的领导等八个方面提出了具体要求。
（2）老年教育文化体育活动政策。
老年文化主要有是1999年文化部出台了《关于加强老年文化工作的意见》，要求文化部门认真搞好老年文化场所建设，积极开展丰富多彩的老年文化活动；办好老年大学，建立老年教育网络；搞好老年文化活动的管理和规划。
老年教育政策主要是2001年中组部、文化部、教育部和全国老龄办下发了《关于做好老年教育工作的通知》，鼓励社会各界积极兴办老年教育事业，逐步拓宽社会化办学的路子，争取在21世纪头10年建立健全具有中国特色的老年教育事业体系。
老年体育政策主要是2000年国家体育总局拟定了《老年人体育工作发展规划》，要求在城乡修建适合老年人体育健身的场地和设施，适时开展适合老年人特点的体育示范活动等。2000年出台的《2001-2010年体育改革与发展纲要》，明确规定“关注老年人、残疾人体育。各类体育组织要为他们参加体育活动提供帮助，新建场馆要照顾老年人、残疾人的特点。体育组织要为老年人、参加人参加体育活动进行科学指导。
（3）法律服务。1996年司法部、民政部为配合老年法的实施，下发了《关于保障老年人合法权益做好老年人法律援助工作的通知》，1997年司法部下发了《关于开展法律援助工作的通知》和《关于开展公证法律云住工作的通知》，1999年最高法院、司法部下发了《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》，2000年最高检察院、司法部下发了《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工的联合通知》，2003年全国老龄工作委员会办公室、司法部、公安部出台了《关于加强维护老年人合法权益工作的意见》，为老年人的司法活动提供了必要的保证。
（4）基层老龄工作。2000年出台的《关于在全国推进城市社区建设的意见》，2001年出台的《全国城市社区建设示范活动指导纲要》和《关于在十省市进行城乡社区老龄工作试点的通知》，2006年全国老龄办下发的《关于加强基层老龄工作的意见》，为基层开展老龄工作提供了政策指导。
3.4离退休干部政策
离退休干部政策是中国特有的一项老龄政策，对象涉及机关事业单位、企业、军队等的离退休人员，内容涉及养老金、医疗护理、离职修养、优抚安置等。显然机关事业单位和军队的离退休干部待遇要高于企业的离退休干部，离退休干部的待遇要比城市普通市民和农民高得多。
此外，还有就业、退休、“银龄行动”等政策，由于篇幅限制，不再一一叙述。
三 中国老龄政策面临的问题和发展建议
1.存在的问题
在中国，虽然于1982年就成立了全国的老龄工作部门，也在积极从事老龄政策的研究和制定，但是，政府和社会对老龄问题的认识仍然不高。老龄工作和老龄政策主要存在以下几点不足：
（1）对老龄事业的重要性认识不足，“老龄工作就是老年人工作”、“老干部工作优先于老龄工作”这些狭隘观点在一些政府官员中存在。在一些政府官员看来，老龄工作可有可无，担心做好老龄工作会增加政府工作负担。全国人大曾尖锐地指出，不少地方官员对老龄工作存在着“说起来重要，干起来不重要，忙起来不需要”的态度，机构不健全、人员不落实、经费不保障的情况普遍存在。
（2）将老龄工作划为社会事务的范畴，与残疾人工作、计划生育工作、妇女工作并列。老龄事业计划和资金预算一般列在政府的社会福利科目中，由国家发展和改革委员会的社会司立项，财政部的社会福利司审批和分配资金。
（3）将老龄问题视为社会问题，将老龄政策视为社会政策的范畴，把老龄工作当作社会福利性质的工作，没有认真考虑老龄问题的经济后果。因此老龄工作通常被列入民政工作的范畴。
（4）老龄政策主要涉及经济供养、医疗保健、照料服务、精神文化生活、权益保障、退休等有限的几个方面，老龄政策有等同于老年人政策之嫌，老龄政策的内容还有待于进一步深化和扩展，
总的来看，我们对人口老龄化与老龄政策之间关系的认识还不全面，国家的老龄政策过于原则性，视野不够开阔，不注重项目和操作方面的规定。应当看到，这些方面的不足将会影响到老龄政策的贯彻执行和产生的实际效果。因此，完善老龄政策的任务还相当艰巨。
2.未来建议
完善未来中国的老龄领政策，需要从以下三个方面考虑：
（1）需要完善老龄政策体系建设。老龄工作部门应该充分发挥综合协调作用，积极会同各职能部门共同出台符合实际的老龄政策，努力构架老龄政策的框架体系，。
（2）需要充实老龄政策的内容，老龄政策不仅仅是社会政策、福利政策，它还涉及经济政策的内容。应该加强老龄社会的经济政策的研究和制定工作。在政策中要着重体现以人为本的理念，按照科学发展观的要求，把老龄工作纳入“和谐社会建设”中，通过制定和完善老龄政策逐步缩小城乡差别和身份差别，最终体现社会公平原则，保证社会成员平等享受社会经济发展成果。
（3）需要建立老龄政策的管理体系。老龄政策不只是研究和制定，我们需要为老龄政策从政策研究、制定、实施、修订到评估建立一套科学的管理体系，以保证老龄政策切合实际，具有可操作性和针对性，提高政策的实施效果。
总之，完善老龄政策是一项艰苦的工作，需要“从大处着眼，从小处着手”。
