解读《山东省人口发展“十二五”规划》
来源:山东省人口和计划生育委员会 发布日期:2011-11-09
2011年9月2日，山东省人民政府办公厅印发的《山东省人口发展“十二五”规划》（鲁政办发〔2011〕45号）（以下简称《规划》），对指导山东省“十二五”人口发展工作，促进人口与经济社会、资源环境全面协调、可持续发展，为我省提前全面建设小康社会、实现富民强省新跨越创造良好的人口环境，具有十分重要的意义。
一、 制定《规划》的背景
主要基于以下四个方面的背景：
1、基本省情。山东是人口大省，人口总量、人口密度均位于全国第二。山东又是经济大省、文化大省，但人力资源素质不适应、人均占有水平低，大而不强。从全国来看，2010年山东GDP总量居全国第3位，人均第7位；财政收入总量第6位，人均第22位，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入仅排在全国第8位。2009年山东人均受教育年限8.25年，低于全国平均水平；2010年大专及以上人口比例为8.33%，低于全国8.39%的平均水平；每10万人在校大学生数2153人，位于全国第12位。因此，人口过多、增量过大仍是我省经济社会发展的重要制约因素。要实现人口与经济社会、资源环境之间，人口内部数量、素质、结构之间两个层面的统筹，解决人口数量增量过大依然是基础和前提。
2、我省人口发展现状。“十一五”时期，我省首次由省政府办公厅印发了《山东省人口发展“十一五”规划》，并将人口自然增长率列为《山东省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的约束性指标。五年来，在省委、省政府的正确领导下，经过全省上下的共同努力，全省低生育水平总体保持稳定，年均人口出生率为11.5‰，年均人口自然增长率为5.2‰，2010年末全省总人口达到9588万人，较好地完成了国家和省人口控制目标。人口素质稳步提高，人民生活和社会保障水平显著提高。但2001-2008年，受多种因素影响，我省局部地区出现违法生育反弹，稳定低生育水平面临反弹的现实压力。全省先后有59个县合法生育率一度低于85%，全省合法生育率最低降至83%左右，出生人口性别比持续偏高，最高升至120.2。全省工作发展很不平衡，占全省总人口43%的西部六市违法生育占全省的80%以上，成为制约人口发展和人口计生整体工作上水平的突出问题。
3、“十二五”时期面临的人口形势和存在的突出问题。“十二五”时期，山东人口发展呈现前所未有的复杂局面，低生育水平时刻面临反弹的现实风险。一是受育龄妇女年龄结构变动的影响，迎来第四次生育高峰。全省年均出生121万人，年均人口出生率为12.5‰，年均自然增长60万人左右，完成省委、省政府确定的2015年人口控制在9880万人的目标，任务十分艰巨。二是由于群众的意愿生育水平高于更替水平，生育行为活跃，与现行生育政策的矛盾依然突出，导致低生育水平时刻面临反弹的现实风险，治理出生人口性别比偏高任重道远。三是我省人口素质与建设经济文化强省的要求还有一定差距。四是人口总量、老年人口数量持续增长，劳动适龄人口规模大，统筹解决人口问题形势严峻。五是流动人口规模增长迅速，对城市社区管理服务、教育、医疗卫生、住房、社会保障和计划生育管理服务均带来新的挑战。
4、胡锦涛总书记“4．26”重要讲话。2011年4月26日，胡锦涛总书记在中央政治局第二十八次集体学习时就人口问题发表了重要讲话，这一讲话是全面做好新形势下人口工作的重要指导思想和行动指南。总书记强调“人口是影响经济社会发展的关键因素，关系改革开放和社会主义现代化建设的成功，关系中华民族的未来。”指出“我国是一个拥有13亿多人口的发展中大国，人口多人均资源相对较少，发展不平衡，这是我们想问题、作决策、办事情必须始终把握的基本国情。”“我国经济发展和社会管理面临的重大问题与人口数量、素质、结构、分布问题密切相关，我们要充分认识我国人口问题的长期性、复杂性、艰巨性，不断增强做好人口工作的自觉性和主动性”。明确提出了当前和今后一个时期要重点抓好六项工作，要求把稳定低生育水平放在首位，特别强调稳定低生育水平是全面做好人口工作的基础和前提，必须坚持计划生育基本国策不动摇，保持政策的稳定性和连续性。总书记的重要讲话进一步为我省《规划》的制定指明了方向，提供了强大的政治保障。
二、山东人口发展的“三个制约因素”和“三步走”战略
当前和今后一个时期山东省经济社会发展面临着人均发展指数低、人均占有资源少、人口素质不适应三个因素制约着省委、省政府确立的“率先全面建成小康社会和建设经济文化强省”奋斗目标的顺利实现。
解决山东的人口问题，必须实施“三步走”战略：第一步，20世纪70年代至1991年，解决人口增速过快问题，实现低生育水平；第二步，自1992年至2025年前后，解决人口增量过大问题，通过稳定低生育水平，逐步实现人口“零增长”；第三步，2025年以后，解决人口总量过大问题，逐步实现人口总量回落。
目前，我省人口增速过快的问题已经解决，但是增量过大仍然是最大的问题，人口对经济、社会、资源、环境的压力有增无减，控制人口的任务仍然十分艰巨。
三、“十二五”人口发展的指导思想和目标
依据胡锦涛总书记“4.26”讲话和《中共中央国务院关于加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》、国家和省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要，立足省情，结合山东人口发展总体趋势，确立“十二五”人口发展的指导思想和目标。
指导思想：坚持以科学发展观为指导，深入贯彻中央和省委的决策部署，立足我省实际，将人口发展融入经济、政治、文化、社会以及生态文明“五大建设”全局，坚持计划生育基本国策不动摇，坚持人口和计划生育工作大的方向不动摇，坚持稳定低生育水平不动摇，促进人口数量、素质、结构、分布协调发展，人口与经济、社会、资源、环境全面协调和可持续发展，为实现率先全面建成小康社会、建设经济文化强省的奋斗目标营造良好的人口环境。
规划目标：按照人口发展“三步走”总体要求，“十二五”时期全省继续保持低生育水平稳定，年均人口自然增长率控制在6‰，确保实现2015年总人口控制在9880万人左右的目标，为实现到2020年总人口不过亿和逐步实现零增长并回落的目标奠定坚实基础。同时，按照全面加强人口计生工作、统筹解决人口问题的要求，对控制人口数量、提高人口素质、优化出生人口结构、有序引导人口分布、建立完善社会保障体系等五项方面，提出了15项工作指标，并进行了职责分解，明确了五个牵头部门。
三、“十二五”人口发展的主要任务和措施
“十二五”期间全省人口发展的主要任务是，把稳定低生育水平作为全面做好人口工作的基础和前提，确保我省控制人口增长“三步走”战略目标的实现，统筹人口数量、素质、结构和分布，统筹人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展，促进人的全面发展。主要抓好五个方面的工作。
一是千方百计稳定低生育水平。坚持计划生育基本国策，把稳定低生育水平作为首要任务和根本任务，保持生育政策的持续稳定和计划生育工作的持之以恒。以发挥政治优势为前提，以抓好四项经常性工作为重点。深化宣传教育，搞好社会化大宣传和面向群众深入细致的思想教育，形成正确的舆论导向，营造良好的舆论氛围，建设新型婚育文化。加大利益导向力度，健全完善政府和社会（村居、企事业单位）互动、民生普惠与计生优惠相衔接的政策体系。抓好管理和技术服务，推进政府依法管理和基层（村居、社区）自治，搞好避孕节育、优生优育、生殖保健服务，提高整体工作水平。
二是大力提高人口素质。充分利用公共卫生和计划生育资源，加强优生优育宣传和儿童残疾预防与早期康复知识宣传，做好出生缺陷预防工作。加强青少年健康人格教育，切实做好各学龄阶段的各类学历教育，提升整体教育质量。加大专业技术人才和高技能人才培养力度，加强人力资源开发，促进人的全面发展。
三是着力解决人口结构性矛盾。把遏制违法生育反弹与治理出生人口性别比失调一起抓，深化宣传教育，严厉打击“两非”案件，强化基层基础，搞好管理服务，综合治理出生人口性别比失调。以加快社会保障和社会养老服务体系建设为途径，制定实施应对人口老龄化战略和政策体系，切实应对人口老龄化。
四是努力引导人口合理分布。促进劳动就业，加强流动人口管理和服务，为人口流动迁移创造良好政策和制度环境。
五是努力促进人的全面发展。加强未成年人保护，制定有利于女孩健康成长和妇女发展的经济社会政策，建立完善残疾人社会保障和服务体系。
人口问题是一个复杂的社会系统工程，为确保以上各项任务的完成，各级党委政府要采取五项措施：
一是进一步加强对人口和计划生育工作的领导。各级、各部门要从全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度，把人口发展摆到重要位置，突出计划生育的国策地位，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的工作格局，坚持党政一把手亲自抓、负总责。把人口目标考核结果作为科学发展综合考评的重要内容。二是完善人口发展政策体系。将稳定低生育水平作为保障和改善民生的重要组成部分，纳入全省惠民政策体系，实现计划生育优惠政策与政府普惠政策的有机衔接，新出台的社会惠民政策与人口计生优惠政策同步、同向。完善婚姻家庭、计划生育、优生优育、性别平等、人口迁移、人力资源开发、社会保障等人口发展政策体系，促进人的全面发展。三是努力做好社会管理和公共服务。加强基层基础工作，建立完善部门人口基础信息共享平台，加强人口统计和监测体系建设，深化人口发展战略研究，为领导科学决策，加强人口公共管理和服务提供依据。四是切实做好人口发展保障工作。建立健全统筹解决人口问题的公共财政投入和人才保障体制。按照优先投资于人的全面发展的要求，进一步加大对控制数量、提高素质、优化结构等人口发展领域的投入，建立“财政为主、稳定增长、分类保障、分级负担，城乡统筹”的经费保障运行机制。五是加强对规划实施的考核评估。
二O一一年九月
